程曉陶，水利部防洪抗旱減災(zāi)研究中心常務(wù)副主任，國際防洪大會常務(wù)委員會副主席，日本京都大學(xué)工學(xué)博士。
程曉陶：以法治理城市水患
現(xiàn)代城市面對暴雨洪水顯得更為脆弱。除非隨城市的發(fā)展同時增大治水的投入和管理的力度，否則必然會出現(xiàn)水災(zāi)損失急劇增長的惡性局面。
南都周刊記者_(dá)李繼鋒
城市型水災(zāi)害
南都周刊：您在2009年出版的《中國沿海地區(qū)城市洪水預(yù)測與風(fēng)險分析》一書中，以深圳、廣州、天津三個沿海地區(qū)的城市為例，綜合比較了國內(nèi)外在快速城市化階段治水方略調(diào)整的措施，探討了現(xiàn)代防洪體系逐步完善的內(nèi)在規(guī)律與發(fā)展趨向。廣州今夏這幾次大水，跟過去相比有什么特點(diǎn)？
程曉陶：去年開始，廣州投入9億元整治水浸街，在今年遭受罕見暴雨的情況下，雖然一些老的易澇點(diǎn)情況有所改善，但是又暴露出許多新的易澇點(diǎn)。特別是大量的地下建筑進(jìn)水，停車場變成“水庫”，新建小區(qū)成了水塘，地鐵被迫停運(yùn)，交通陷入癱瘓，一些地方停水停電，可以說，近期接踵而來的暴雨洪水，更多地顯現(xiàn)出了城市型水災(zāi)害的特點(diǎn)。
南都周刊：大城市正頻繁地成為暴雨襲擊的對象，這種現(xiàn)象是偶發(fā)的還是將長期存在？原因何在？
程曉陶：上世紀(jì)90年代初從廣州去佛山，途中還能看到大片的農(nóng)田。如今去佛山，就像還沒出城一樣。大家對“城市熱島效應(yīng)”這個詞已經(jīng)不陌生了，但是對于超大型城市，“熱島效應(yīng)”還會引發(fā)“雨島效應(yīng)”。由于大城市氣溫高、空氣中粉塵大，熱氣上升，形成周邊氣流向城市匯聚的運(yùn)動。一旦上升的熱氣流遭遇高空強(qiáng)對流的冷氣團(tuán)，形成暴雨，就使城市更容易成為暴雨襲擊的中心，即所謂城市雨島效應(yīng)。因此，超大型城市容易出現(xiàn)市區(qū)暴雨的頻率與強(qiáng)度會高于周邊地區(qū)，而且這種現(xiàn)象將會長期存在。
南都周刊：1982年日本長崎大水災(zāi)，第一次使人們建立起了“城市型水災(zāi)害”的概念。時至今日，“城市型水災(zāi)害”又顯現(xiàn)出哪些新的特點(diǎn)？
程曉陶：城市人口資產(chǎn)密度提高，同等淹沒情況下?lián)p失增加；城市面積擴(kuò)張，新增市區(qū)過去為農(nóng)業(yè)用地，防洪排澇標(biāo)準(zhǔn)較低，而洪澇風(fēng)險較大；以往城外的行洪河道變成了市內(nèi)的排水渠溝，加重了防洪負(fù)擔(dān)；城市空間立體開發(fā)，一旦洪澇發(fā)生，不僅各種地下設(shè)施易遭滅頂之災(zāi)，高層建筑由于交通、供水、供氣、供電等系統(tǒng)的癱瘓，損失亦在所難免。
現(xiàn)代城市面對暴雨洪水顯得更為脆弱。除非隨城市的發(fā)展同時增大治水的投入和管理的力度，否則必然會出現(xiàn)水災(zāi)損失急劇增長的惡性局面。
南都周刊：城市型水災(zāi)害對傳統(tǒng)的治水理念與模式提出了哪些新的挑戰(zhàn)？
程曉陶：從發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)來看，首先都是加強(qiáng)城市排水系統(tǒng)的建設(shè)，但是河道水位迅速上升，使排水管網(wǎng)受到頂托，雨水不能自排，于是又加強(qiáng)了泵站的建設(shè)；而河道的行洪能力是有限的，且城市河道受兩側(cè)建筑物密集的影響，已難以拓寬，這就產(chǎn)生了第一次理念的轉(zhuǎn)變，即改變讓雨水盡快排入河道的傳統(tǒng)思路，轉(zhuǎn)而采取各種雨水蓄滯的措施，比如以立法形式要求新建、改建小區(qū)必須設(shè)置相應(yīng)容積的雨水調(diào)節(jié)池，調(diào)節(jié)池中儲存的雨水可在洪峰過后排入河道，或作為綠地澆灌和城市清潔等用水。但是調(diào)節(jié)池容積過大會增加成本，而利用率有限，于是又發(fā)展起各種雨水滲透技術(shù)，促使雨水回補(bǔ)地下，轉(zhuǎn)變?yōu)橛行У乃Y源。
南都周刊：2006年，北京、上海、廣州等大城市相繼遭受大暴雨襲擊，您當(dāng)時撰文呼吁各地重視“城市型水災(zāi)害”的危害，各地未雨綢繆采取了有效防災(zāi)措施嗎？
程曉陶：據(jù)我所知，這幾年，各城市都有很大的投入，濟(jì)南在2007年遭受暴雨水災(zāi)之后，也加大了城區(qū)排水系統(tǒng)建設(shè)的力度。但是，這些工作應(yīng)該說都沒有擺脫“大災(zāi)之后有大治”的模式，算不上“未雨綢繆”，而是“亡羊補(bǔ)牢”之舉。去年上海發(fā)生了因施工截斷排水管網(wǎng)而受淹嚴(yán)重的事件，今年同樣的問題在廣州又重演了。
南都周刊：“看得見的高樓，看不見的下水道”，網(wǎng)友們認(rèn)為各地方政府注重高堂華屋的建設(shè)，而對地下排水系統(tǒng)建設(shè)短視甚至采取漠視的態(tài)度，您怎么看這個問題？
程曉陶：這是比較普遍的現(xiàn)象。城市快速發(fā)展中需要用錢的地方很多，一些官員更愿意將錢花在看得見的、容易顯現(xiàn)政績的地方。再加上特大暴雨也不是年年都會發(fā)生，有些人就抱著僥幸心理。
他山之石
南都周刊：廣州水災(zāi)之后，有市民回憶反映二戰(zhàn)的一些外國電影里，城市下水道可以“作戰(zhàn)”，人可在下水道中行走，真實(shí)情況是這樣的嗎？
程曉陶：西方一些工業(yè)化國家的城市化進(jìn)程比我們早。他們高標(biāo)準(zhǔn)的排水系統(tǒng)建設(shè)早在19世紀(jì)中期就開始了，上世紀(jì)70年代后，一些發(fā)達(dá)國家率先進(jìn)入暴雨雨水的管理階段，許多大城市的排水系統(tǒng)都在不同程度上進(jìn)行實(shí)時控制，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)高，體系完善，有些大城市至今用的仍是一兩百年前建成的排水系統(tǒng)，盡管城市規(guī)模與當(dāng)時相比已是天壤之別，但排水系統(tǒng)仍運(yùn)轉(zhuǎn)自如。我國青島市老城區(qū)的排水系統(tǒng)是早年德國規(guī)劃建設(shè)的，近年來在大暴雨中經(jīng)受了考驗(yàn)。同樣暴雨條件下，一些城市新區(qū)卻淹得厲害。
南都周刊：發(fā)達(dá)國家的城市排水系統(tǒng)有什么標(biāo)準(zhǔn)？我們有類似標(biāo)準(zhǔn)嗎，國內(nèi)一些大城市存在哪些不足？
程曉陶：為防范城市內(nèi)澇，國外的城市排水標(biāo)準(zhǔn)普遍比國內(nèi)高，紐約是“十至十五年一遇”(注：一年一遇是每小時可排36毫米雨量)的標(biāo)準(zhǔn)，東京是“五至十年一遇”，巴黎是“五年一遇”標(biāo)準(zhǔn)。
日本為了應(yīng)對城市水災(zāi)，后來在大阪和東京修建10米直徑的地下河，因?yàn)榈叵驴臻g已經(jīng)利用很充分了，大阪將地下河修到地下27米深，東京更是深達(dá)60米，正是這些看起來投入巨大，不斷被強(qiáng)化的措施保證了城市的防洪安全。
#p#副標(biāo)題#e#我國城市防洪排澇也有相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。大城市的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定較高，中小城市相對較低。一般是以城市人口數(shù)作為判斷城市規(guī)模的指標(biāo)，而標(biāo)準(zhǔn)設(shè)為區(qū)間值。經(jīng)濟(jì)條件好的、意識強(qiáng)的城市可能取上限，有些城市會取下限，甚至還沒有達(dá)標(biāo)。
南都周刊：除了提高排水系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)，我們還可以在哪些生態(tài)方面做出努力，減少城市雨水徑流？
程曉陶：在城市建設(shè)上除了采用透水磚鋪裝人行道，增加透水層，減少硬質(zhì)鋪裝等外，國外也運(yùn)用了一些生態(tài)方法改善雨水系統(tǒng)條件。比如，德國在城市排澇方面就做得很好，保證城市有很高的綠化率，減少了雨水徑流。韓國近年來將過去填埋改造成道路的城市河涌，又重新恢復(fù)成河流，既改善了城市景觀，又增強(qiáng)了防洪排澇的能力。
南都周刊：這次暴雨暴露了我國城市洪澇應(yīng)急體系存在的問題，結(jié)合國外經(jīng)驗(yàn)，我們可以做哪些改進(jìn)？
程曉陶：比如，我們建立了四級應(yīng)急響應(yīng)制度，但現(xiàn)在只是籠統(tǒng)地說啟動了紅色或是橙色預(yù)警或應(yīng)急預(yù)案。而在日本和一些歐洲國家，即使發(fā)布了紅色預(yù)警，還會在地圖上標(biāo)注出哪些地方是高風(fēng)險的紅色，哪些地方是風(fēng)險次之的橙色或藍(lán)色，哪些地方是安全的綠色，并且通過電視和網(wǎng)絡(luò)向公眾發(fā)布。
目前在日本，利用計(jì)算機(jī)進(jìn)行預(yù)測，水災(zāi)的風(fēng)險信息還只能表現(xiàn)到街區(qū)，今后要進(jìn)一步提高預(yù)測技術(shù)，處在危險區(qū)中的每一棟住宅，相應(yīng)不同頻率的淹沒水位也要表示出來。公開發(fā)布這些風(fēng)險信息，住宅的所有者或購買者，就可以去查對了。保險公司也可以利用這些信息，為保險費(fèi)率的計(jì)算提供依據(jù)。
我國2002年開始啟動編寫城市防洪的新規(guī)范，已經(jīng)開始將防洪和排澇統(tǒng)一起來考慮。先是按部標(biāo)編寫的，后又改為國標(biāo)，目前已接近尾聲，快要遞送國務(wù)院了。以前的規(guī)范偏重工程層面，新規(guī)范將把預(yù)警、調(diào)度等非工程的層面囊括起來。
南都周刊：對于城市洪水風(fēng)險的研究與預(yù)測，以及對市民防災(zāi)常識的推廣，我們還需要做哪些努力？
程曉陶：近年來我們研發(fā)了城市洪澇的仿真技術(shù)，為城市洪澇風(fēng)險的預(yù)測與風(fēng)險圖繪制提供了先進(jìn)手段。在國外，風(fēng)險圖是對市民公布的，以幫助大家樹立風(fēng)險意識。目前國內(nèi)還沒有建立一套完善的管理制度，風(fēng)險圖還只是為防汛指揮部門內(nèi)部掌握。
南都周刊：我們在城市排水法律體系建設(shè)方面存在哪些不足？西方發(fā)達(dá)城市可以提供哪些借鑒？
程曉陶：日本的《下水道法》對下水道的排水能力和各項(xiàng)技術(shù)指標(biāo)都有嚴(yán)格規(guī)定，巴黎的排水法律體系也相當(dāng)完善，圍繞城市內(nèi)澇預(yù)防、規(guī)劃以及政府責(zé)任，進(jìn)行全方位的立法。
我們應(yīng)該進(jìn)一步健全水災(zāi)應(yīng)急管理體系，科學(xué)制定防汛應(yīng)急預(yù)案；由于應(yīng)急預(yù)案的實(shí)施需要短期緊急調(diào)用大量人力、物力、財力，需要以立法的形式明確相關(guān)單位的責(zé)任義務(wù)與協(xié)調(diào)機(jī)制，以及應(yīng)急預(yù)案的啟動程序。
鏈接 日本水害訴訟案的啟示
文 _程曉陶 整理_李繼鋒
日本上世紀(jì)60年代進(jìn)入快速發(fā)展的軌道，城市化進(jìn)程加快。到了上世紀(jì)70年代，日本城市治水的新、舊矛盾終于爆發(fā)了。
1972年7月發(fā)生在大阪一帶的暴雨不算太大，7月9日至15日，總雨量只有328.5毫米，1小時最大降雨量才25.5毫米，卻形成了洪水四溢的局面，大阪府的受災(zāi)群眾達(dá)46502戶。1973年，大阪府大東市71戶災(zāi)民聯(lián)名起訴，以國家、大阪府、大東市三級政府為被告，要求5255萬日元的損害賠償，這在日本是水害訴訟第一案。官司打了12年，直到1984年1月26日，東京最高裁判所做出終審判決，原告方敗訴。
原告的依據(jù)是，日本于1947年10月頒布的“國家賠償法”第二條與第三條，其中第二條說：由于公共建造物(例：道路、河流)的設(shè)置及管理中的缺陷，而給他人造成損害的，確定由國家或公共團(tuán)體承擔(dān)損害賠償責(zé)任。
作為一篇短文，無力論證其中是非曲直，只能從代表性觀點(diǎn)中，擇其精彩，記錄如下。
原告方認(rèn)為，國家與大阪府對一級河川谷田川的管理有缺陷，大東市對地方河道的管理有缺陷。由于地域的亂開發(fā)，使得上游洪水來得更急；鐵路建設(shè)在河道狹窄處的棄土未及時清除，阻礙了行洪；上游原來起調(diào)節(jié)洪水作用的池溏，被市里占用建了小學(xué)，導(dǎo)致水害的危險年年增大。
1956年以來，居民多次陳情要求治理河道，拆除非法占據(jù)河道、有礙行洪的建筑，卻沒有人管。為此要求法院判決政府切實(shí)采取“根治洪水”(原文：二度發(fā)生不許)的治河措施，從法律上強(qiáng)制國家進(jìn)行水害賠償。
被告方則辯稱，公共建造物是一個廣泛的概念。河川管理有其特殊性。首先，治水事業(yè)是長期的事業(yè)；第二，防洪工程耗資巨費(fèi)，有財政制約；第三，河道的治理，需自下而上，有技術(shù)制約；第四，治水用地征收困難，有社會制約。
被告方舉例，即使在法制社會的美國，水害作為自然現(xiàn)象，水害訴訟法院也不受理，歐洲國家也是這樣(原文如此，未經(jīng)考證，請勿引用，筆者注)。
法官認(rèn)為，國家賠償法雖然有相關(guān)的規(guī)定，但是，對于自然的河流如何認(rèn)定建設(shè)與管理中的缺陷、如何計(jì)算賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，并沒有可操作的細(xì)則。因此必須先制定出實(shí)施的細(xì)則，作為判斷此案的依據(jù)，并為今后判斷類似案件提供一個樣板。如果此案原告獲勝的話，目前尚不能杜絕水害的日本，水害訴訟事件就會大量發(fā)生，必然陷國家財政于貧困。
“大東水害訴訟”被日本媒體稱之為“日本河川行政管理變革的前奏曲”，是有其道理的。1975年，日本水害訴訟案件陡增到了18起。直到2001年，名古屋市天白區(qū)野并地區(qū)遭受水災(zāi)的居民和企業(yè)起訴市政府要求賠償水災(zāi)損失。水害訴訟表達(dá)民眾的希望：要消除水患，決非個人、家庭、團(tuán)體的力量可為，只能靠政府。
首先，“大東水害訴訟”促使各級政府更加明確與重視起治水與河川管理的責(zé)任。感受到民間對治水需求的壓力，日本第四、五個治水五年計(jì)劃，投資的完成率迅速上升到95%與100%。其次，政府針對城市化進(jìn)程中水災(zāi)害的新特點(diǎn)，采取了一系列的變革措施。第三，澄清了圍繞水害治理的一些急于求成的、似是而非的觀點(diǎn)，保證了國家治水方針長期有計(jì)劃按比例的實(shí)施。第四，增大了科研投入。“新型都市水害”的成災(zāi)機(jī)理與治理對策，在日本文部省的科研事業(yè)費(fèi)中，就被列入了一級資助的課題。
“大東水害訴訟”以及本世紀(jì)初的類似訴訟的意義是不容質(zhì)疑的。日本水害訴訟爭論中所推動的城市治水之變，對于正在高速推動城市化進(jìn)程的我國具有一定借鑒意義。
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