訪談者：王石川受訪者：冷羅生 北京師范大學法學院教授 博士生導師立法嚴重滯后，監管責任不明青評論：近日，地下水受污染的新聞備受關注。一項調查顯示，全國90%的地下水遭受了不同程度的污染，其中60%污染嚴重，基本清潔的城市地下水只有3%。這些數字的背后很多人認為是監管的缺失，也有人認為這是相關法律的缺位造成的，對此您怎么看？
冷羅生：我國地下水污染嚴重與相關部門監管責任不明有關。
《中華人民共和國水法》（2002）和《中華人民共和國水污染防治法》（2008）均對地下水的監管作出了明確的規定。水利部門負責包括地下水在內的水資源的綜合利用規劃的制定，環保部門負責流域的水污染防治規劃的制定，還負責包括地下水環境在內的水污染防治的監督和管理工作。不過，在《水污染防治法》中鮮有防止地下水污染的措施與內容，這樣的立法理念就使得地下水的開發利用與保護嚴重脫節。
國務院頒布的《取水許可和水資源費征收管理條例》（2002）也規定，包括地下水在內的水資源取用與保護，由各級水行政主管部門按照分級管理權限，負責組織實施和監督管理。而且，在許多地區地下水管理條例與規定中，地方水行政主管部門負責本地區地下水的開發、利用與保護，但大多沒有明確具體的監管責任和防治措施，這使得地下水的保護很難落實。
從中可以看出，在地下水的管理與保護中，各管理部門的管理權限不僅有交叉重復的地方，而且地下水污染防治的監督管理的責任分工也不明確，各管理部門之間又缺乏有效的綜合協調機制，人為地將一種資源的開發利用與保護割裂開來，造成多頭管理，使得地下水污染防治的監管責任無法明確。
青評論：您曾經說過，我國規范地下排污方面的法律依據主要是《水污染防治法》，但是這部法律卻因為科技含量高、立法中難以把握、固定而“嚴重滯后”。那么如何從立法上防止地下水污染？
冷羅生：要從立法上防止地下水污染，一是要明確其立法宗旨。防止地下水污染必須以預防為主，這是由地下水污染的特性所決定的。地下水污染一般不容易發覺，且污染持續時間長、范圍大，許多情況下難以逆轉。這種教訓屢見不鮮。美國、加拿大、英國等一些發達國家， 已從地下水的污染治理轉向了地下水水資源的全面保護。二是明確監管責任，設置防治措施，嚴格法律責任，加大制裁力度，為保護地下水環境提供完備的法律支撐。三是要加大對地下水環境監測基礎設施的投入，建立完備的國家地下水監測網絡，統一地下水監測的有關技術規范，不斷完善水環境監測體系。對現有多部門建設的監測網絡進行有效集成，建成國家地下水監測數據公用平臺。四是建立全國地下水污染預警與應急預案，實現大區域范圍內的地下水污染信息進行實時監控，對地下水污染嚴重的地區及時預報，掌握地下水污染的情況，及時采取措施控制污染的蔓延；五是提高公眾環保意識，確保公眾參與落到實處。
“不是企業消滅污染，就是污染消滅企業”
青評論：各地企業利用滲坑、滲井排污已近20年。您如何評價企業的地下排污行為？有些地方政府懸賞10萬求舉報，發現企業地下排污很難嗎？
冷羅生：《水污染防治法》明令禁止利用滲井、滲坑、裂隙和溶洞排放、傾倒含有毒污染物的廢水、含病原體的污水和其他廢棄物，因此，企業利用滲井、滲坑、裂隙和溶洞排污的行為違法。因地下排污存在著排污時間、數量、污染物濃度以及污染地下水的范圍等證據難以固定，造成的直接損失難以計算等障礙，實踐中，很難適用《水污染防治法》第八十三條第二款的規定對企業加大處罰力度，而只能依據《水污染防治法》第七十六條的規定，對違法企業處以50萬元的最高額罰款。這樣的處罰力度，不僅起不到法律的震懾作用，相反還可能會縱容企業的違法行為。因此，對于地下水污染，一定要加大處罰力度，讓企業一想到“傾家蕩產”的后果，就不敢實施地下排污行為。“守法成本高、違法成本低”這一水污染治理瓶頸，是到該改變的時候了！只有規定最嚴格的處罰制度，才能讓企業樹立“不是企業消滅污染，就是污染消滅企業”的環境意識，真正履行企業的環境責任。
只要當地政府與違法企業不“合謀”，不打擊報復檢舉、揭發的當地民眾，地方政府懸賞與否，都不會影響渴望生存環境得到改善的當地民眾，特別是企業的職工積極提供線索。基于此，發現企業地下排污并不困難。
青評論：大多數發達國家也遭遇過嚴重的地下水污染狀況，這些國家在20世紀六七十年代制定了相關的水污染防治法律后，水污染狀況得到了改善，那么這其中有沒有值得我們借鑒之處？
冷羅生：美國、前蘇聯等大多數發達國家曾遭遇過嚴重的地下水污染。這些國家從20世紀六七十年代開始識別治理，到80年代進行預測防治，現如今以風險評價為基礎，走過了一段漫長的地下水污染治理道路。
值得借鑒的經驗：一是通過風險評價，實施管理戰略，識別減輕污染途徑，來保護地下水資源。二是制訂綜合性預防及消除污染措施。美國地質調查所特別重視水文研究工作。水質規劃是水資源研究中發展最快的部分，從而促進了水質保護和研究工作的發展。三是注意解決地下水的綜合利用和合理開發問題，制定保護措施，從直接影響和間接影響兩個方面研究人類對地下水的影響。四是為預防和及時消除地下水水質惡化的因素， 在地下水污染具有潛在危害的工業區內，對地下水水質進行長期觀測具有重要意義。一些歐洲國家如英、法、瑞士等國也都建立了監測站網，進行地下污染監測工作。
青評論：您曾指出：防治地下水污染，現在的法律不夠用。能否對其簡要地說明？
冷羅生：我國規范地下排污方面的法律并不太多，有法律空白。《水污染防治法》明令禁止“滲坑、滲井、裂隙和溶洞排放”，并未禁止包括“淺井排放、深井排放”。對地方政府和政府領導未履行職責或履行職責不到位以致水環境質量未達標時，應該追究誰的責任、追究責任的范圍如何、責任的種類和形式如何等問題，該法卻未涉及。行政機關管轄下的地方環境部門，或是順理成章，或是無可奈何，做著環境監管的“紙老虎”。這種環境監督體制不利于嚴肅執法。諸多問題，需要立法或制定實施細則來加以解決。
受害者的“權利貧困”亟待改變青評論：面對環境污染嚴重的現狀，一些民間機構和力量一直發揮著重要作用，但是缺少法律支持依然是環境公益訴訟的最大絆腳石。具體到治理地下水污染上，又如何推動這種公益訴訟呢？
冷羅生：雖然《環境保護法》、《水污染防治法》及《侵權責任法》等法律規定了環境損害賠償責任，新修訂的《民事訴訟法》第五十五條也規定“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟”，但是，能夠提起環境公益訴訟的主體，還不是地下水被污染后的當地民眾。當地民眾可以要求法律規定的機關和有關組織依法追究污染企業的民事賠償責任。
不過，法律規定的機關和有關組織具體有哪些，不得而知，還需等待最高人民法院的司法解釋。另外，若法律規定的機關和有關組織不向污染企業提起訴訟，當地民眾還可依據什么法律來尋求司法救濟等問題，仍需通過立法來解決。
此外，還要呼吁立法等機關賦予公眾更多法律手段來監督企業排污和環保部門的相關行政執法。在水污染事件頻發的當今，只有更多民眾自覺維護自己的環境權益，才能有效推動這種公益訴訟。
青評論：環境訴訟承擔了一些重要的功能，比如為那些污染的受害者提供一定程度的補償等，但是在現實生活中能拿到這樣補償的人并不多。水污染受害者的“權利貧困”，尤其是訴權和訴訟能力方面的“貧困”，成為水資源保護的一個瓶頸，這個問題你怎么看？
冷羅生：盡管在訴訟程序方面，民事訴訟法律對污染受害者設計了無過錯責任、舉證責任倒置等保障制度，但由于水污染賠償訴訟取證難、損失的認定難等現實問題的存在，現實生活中即使通過訴訟，能拿到賠償的污染受害者并不多。如污染受害者想要維權，首先要證明有污染，而當事人因為缺乏監測資格，即使有檢測儀器和設備拿出了監測結果也不被法律認可。若污染受害者證明不了有污染，就沒辦法起訴。
好在民訴法修改已經確立了公益訴訟這一條款，盡管還需司法解釋增強其可操作性，但它為我國環境公益訴訟開啟了一扇大門，使我國公益訴訟制度邁出跨越性一步。
青評論：對環境訴訟來說，環境法庭應該說是一個積極的進展。近年來，我國的多個城市和省份建立起了至少77個專門的環境法庭、法律小組或者巡回法庭。那么它們在實際解決涉及環境的案件時是不是能真正有所作為呢？
冷羅生：對環境訴訟來說，環境法庭的設立的確是一個積極的進展。不過，在目前這樣的執法環境下，它彰顯的意義大于它的實踐作用。環保法庭目前面臨著“門前冷落鞍馬稀”的尷尬。一面是環境糾紛的頻頻發生，一面是環保法庭無米下鍋。在受理案件方面，環保法庭非常積極，而民眾對提起環境訴訟并不積極。即使有案件訴至法庭，這些案件通常不涉及重大的環境問題。
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