在人們呼吸著霧霾擔(dān)心空氣污染的同時(shí)，水污染也同樣嚴(yán)峻，“有河皆干，有水皆污”已經(jīng)不是一種夸張的說(shuō)法。河流湖泊為我們提供生存生活所必需的水資源，已經(jīng)不再是取之不盡用之不竭。如何保護(hù)好水資源，這就需要生態(tài)補(bǔ)償。
流域生態(tài)補(bǔ)償就需要人們?yōu)樗Y源付出成本，從而保持其可持續(xù)性。那么怎么補(bǔ)償，補(bǔ)償給誰(shuí)，如何建立公正的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制？
為此，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者專(zhuān)訪了中科院水資源研究中心副主任、中科院地理所研究員賈紹鳳。他認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償不僅需要體制機(jī)制的創(chuàng)新改革，更需要政治魄力。
生態(tài)補(bǔ)償資金應(yīng)來(lái)自于政府和受益者
《21世紀(jì)》：生態(tài)補(bǔ)償談了很多年了，它對(duì)于流域的治理或管理有何重要意義？為什么要提流域生態(tài)補(bǔ)償？
賈紹鳳：十八屆三中全會(huì)提出五大文明建設(shè)，其中有生態(tài)文明，生態(tài)文明中水是非常核心的要素，山青水綠都關(guān)系到水。就宏觀背景來(lái)說(shuō)，隨著人口越來(lái)越多、人類(lèi)活動(dòng)強(qiáng)度越來(lái)越大，自然生態(tài)系統(tǒng)受到人們的擠壓影響越來(lái)越強(qiáng)，為我們提供生態(tài)服務(wù)的資源越來(lái)越稀缺。為了維護(hù)、提高生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)價(jià)值，人們需要付出，而且付出要越來(lái)越多。
在沒(méi)有生態(tài)補(bǔ)償之前，自然提供的生態(tài)服務(wù)似乎是免費(fèi)的，人們要想得到它又不想投入，那怎么可能長(zhǎng)期持續(xù)，這是一種矛盾。有了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、制度，可以對(duì)生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行維護(hù)，為人類(lèi)提供更高的生態(tài)服務(wù)價(jià)值。
現(xiàn)在我們的空氣、水、土壤等污染嚴(yán)重，要想改變就得付出，要想山清水綠，改變空氣烏煙瘴氣、水又黑又臭、土壤污染造成的糧食不安全等現(xiàn)象，重要的就是保護(hù)好整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的健康，這就涉及到生態(tài)補(bǔ)償。
《21世紀(jì)》：生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象是誰(shuí)，誰(shuí)來(lái)補(bǔ)償？
賈紹鳳：十八屆三中全會(huì)提到，資源配置要發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用，生態(tài)服務(wù)是很重要的資源，應(yīng)該按照優(yōu)化資源配置、提高資源配置效率來(lái)做。雖然生態(tài)服務(wù)功能往往是公益性的，但是投入成本與效益要維持平衡的關(guān)系，否則就不能長(zhǎng)期持續(xù)下去。
這個(gè)投入有兩方面，首先是政府投入，另外是享受生態(tài)服務(wù)功能好處的人要支付一部分費(fèi)用。政府投入是很重要的一部分，我們國(guó)家搞了很多生態(tài)保護(hù)工程，但這往往是些重點(diǎn)項(xiàng)目，要想保護(hù)好整個(gè)生態(tài)服務(wù)功能，得到好處的人應(yīng)該支付費(fèi)用。
中國(guó)的自然資源都屬于政府所有，作為資產(chǎn)所有人，政府應(yīng)該投入。而得到好處的，尤其是跨流域方面，把別人的好處拿給自己當(dāng)然應(yīng)該付出。
補(bǔ)償?shù)膶?duì)象應(yīng)該是生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)者，例如水源涵養(yǎng)區(qū)為保護(hù)水源作出犧牲的人、跨流域調(diào)水工程因調(diào)水而利益受損的人。
《21世紀(jì)》：補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)怎么定，怎么補(bǔ)償？
賈紹鳳：一方面我們要客觀地看，不能站在某個(gè)利益相關(guān)者的立場(chǎng)上來(lái)看，要避開(kāi)完全從自身利益來(lái)考慮。
《21世紀(jì)》：但各個(gè)地方都是從自己利益的角度出發(fā)，全局利益往往不會(huì)去考慮的。
賈紹鳳：每個(gè)人每個(gè)地方為自身利益考慮是正當(dāng)合理的，但很多事情是需要妥協(xié)的，光從局部出發(fā)一定要做什么，肯定做不下去，一個(gè)地方要從其他地方免費(fèi)調(diào)水，那肯定調(diào)不過(guò)來(lái)。很多時(shí)候，既要為自己考慮，把自己的需求充分表達(dá)出來(lái)，還要客觀公正地看別人的利害關(guān)系，所有人都獲利才是大贏家，只考慮自己，就會(huì)魚(yú)死網(wǎng)破。因此要相互考慮對(duì)方的利益，達(dá)成各方都能接受的方案。
《21世紀(jì)》：這就需要一個(gè)機(jī)制或制度建設(shè)，讓大家在一個(gè)框架內(nèi)達(dá)成共識(shí)？
賈紹鳳：對(duì)，現(xiàn)代社會(huì)需要利益共享、合作共贏的理念，更需要制度保證。比如跨流域調(diào)水，以前水資源都是國(guó)家的，國(guó)家有權(quán)從一個(gè)流域調(diào)到其他流域，這是一種行政命令，現(xiàn)在應(yīng)該承認(rèn)被調(diào)走水的地區(qū)受到一定損失，應(yīng)該補(bǔ)償。
首先形成一種共識(shí)，應(yīng)該補(bǔ)償，其次就是補(bǔ)多少的問(wèn)題。有人說(shuō)要按照專(zhuān)家的估算進(jìn)行補(bǔ)償，這是有難度的。水資源越來(lái)越稀缺，要提高利用效率，需要引入市場(chǎng)機(jī)制，按市場(chǎng)規(guī)律來(lái)辦很多事情就好辦多了。
補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不可能按照專(zhuān)家的理論估算執(zhí)行，應(yīng)該結(jié)合市場(chǎng)上利益相關(guān)者的協(xié)商結(jié)果，確定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。調(diào)水的人想少給點(diǎn)錢(qián)，被調(diào)水的人想多要點(diǎn)，這就有個(gè)討價(jià)還價(jià)，最后確定一個(gè)大家都能接受的價(jià)格。
各方的討價(jià)還價(jià)實(shí)際上給調(diào)水提供了一個(gè)很好的決策工具，能否調(diào)水關(guān)鍵看雙方能否達(dá)成協(xié)議。比如現(xiàn)在南水北調(diào)西線從四川調(diào)水，如果四川調(diào)一方水要價(jià)5元錢(qián)，調(diào)入地區(qū)就要考慮水源的價(jià)格加上工程建設(shè)的成本，假設(shè)總共是20元錢(qián)一方水，那就要考慮生產(chǎn)什么東西能賺回來(lái)，成本太高就不敢調(diào)了。
對(duì)于微觀用戶的補(bǔ)償應(yīng)該強(qiáng)化
《21世紀(jì)》：也有用政治影響力來(lái)調(diào)水，比如北京從河北調(diào)水。
賈紹鳳：現(xiàn)在主要是政府安排下的調(diào)水，北京從河北、山西調(diào)水都是給錢(qián)的，而且它們也都愿意。北京從河北應(yīng)急調(diào)水每方要3元錢(qián)，當(dāng)?shù)赜盟畠r(jià)格遠(yuǎn)達(dá)不到這個(gè)數(shù)，當(dāng)?shù)卣紤]各種利益關(guān)系寧愿賣(mài)水。但是，集體用戶和農(nóng)民用水就少了，沒(méi)人補(bǔ)償他們。
除了籠統(tǒng)說(shuō)調(diào)水方和被調(diào)方有利益關(guān)系，調(diào)水區(qū)和受水區(qū)從各級(jí)政府到基層用戶都有各種利害關(guān)系，這里也有個(gè)利益平衡，需要系統(tǒng)考慮。
《21世紀(jì)》：這就是我問(wèn)的要補(bǔ)給誰(shuí)的問(wèn)題，補(bǔ)給當(dāng)?shù)卣麄兙驼f(shuō)這些錢(qián)要用在水利工程、防洪等方面，而百姓用水減少所受的利益損失誰(shuí)來(lái)補(bǔ)償？
賈紹鳳：目前我們補(bǔ)償?shù)闹黧w是政府對(duì)政府，將來(lái)還是應(yīng)該盡可能誰(shuí)受損補(bǔ)償誰(shuí)，農(nóng)民灌溉用水受損就應(yīng)該補(bǔ)給農(nóng)民。北京市在潮白河上游就是這么做的，鼓勵(lì)農(nóng)民少種水稻，一畝補(bǔ)多少錢(qián)，都補(bǔ)到農(nóng)民手中，這才體現(xiàn)了公平。
《21世紀(jì)》：剛才我們已經(jīng)說(shuō)到了一些不公平的現(xiàn)象，生態(tài)補(bǔ)償體制機(jī)制如何建設(shè)？
賈紹鳳：拿調(diào)水來(lái)說(shuō)，水資源的所有權(quán)是屬于國(guó)家的，水資源的使用權(quán)屬于地方政府。從管理上說(shuō)，政府對(duì)政府決策更容易，另一方面，對(duì)于微觀用戶的補(bǔ)償應(yīng)該強(qiáng)化。
《21世紀(jì)》：這應(yīng)該比較難，個(gè)人沒(méi)有水資源所有權(quán)，又不具備管理權(quán)，只有部分使用權(quán)，屬于弱勢(shì)群體，他們的利益怎么保障？
賈紹鳳：北京對(duì)潮白河上游農(nóng)民的補(bǔ)償就是很好的做法，只要你減少用水，我就補(bǔ)償給你。制度設(shè)計(jì)中首先考慮到個(gè)人，在有些方面能做到。同時(shí)集中式的“政府對(duì)政府”也有一些優(yōu)點(diǎn)，調(diào)水后很多也是補(bǔ)償給受影響的地區(qū)。像南水北調(diào)，丹江口下游受影響，政府就給下游建補(bǔ)償工程，將長(zhǎng)江水調(diào)過(guò)來(lái)補(bǔ)充進(jìn)去，抵消部分不利因素，這樣的集中式補(bǔ)償也是很有效的。
《21世紀(jì)》：南水北調(diào)有些水源地補(bǔ)償發(fā)到縣一級(jí)，再往下發(fā)就很困難，這應(yīng)該怎么解決？
賈紹鳳：把補(bǔ)償?shù)腻X(qián)發(fā)到地方政府，政府要公開(kāi)一共給了多少補(bǔ)償，哪些人該補(bǔ)，補(bǔ)了多少，工程建設(shè)和辦公花費(fèi)多少，要有這種公開(kāi)的機(jī)制。
《21世紀(jì)》：落實(shí)到個(gè)人錢(qián)很少，就會(huì)有人抱怨調(diào)出去那么多水就值這點(diǎn)錢(qián)，這其實(shí)反映一個(gè)問(wèn)題，生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政、經(jīng)費(fèi)來(lái)源很少，有人建議開(kāi)征生態(tài)補(bǔ)償稅，這應(yīng)該怎么解決？
賈紹鳳：跨流域調(diào)水的生態(tài)補(bǔ)償是比較簡(jiǎn)單的，誰(shuí)調(diào)水誰(shuí)付錢(qián)，而其他生態(tài)補(bǔ)償比較復(fù)雜，比如同一個(gè)流域內(nèi)上游水源保護(hù)，中下游用水，上中下游補(bǔ)償就比較復(fù)雜，因?yàn)樗緛?lái)就是從上游流下來(lái)的。其實(shí)可以將水資源費(fèi)更多地補(bǔ)償給上游，這是一個(gè)比較合理的資金來(lái)源。
上游是保護(hù)，是被動(dòng)地不能做很多事情，不能開(kāi)工廠不能開(kāi)墾，這就受到影響了，按照市場(chǎng)機(jī)制也不好算，應(yīng)該用流域內(nèi)水資源費(fèi)更多地傾斜給上游，再加上國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。
還有一個(gè)可以探討的，流域內(nèi)上中下游協(xié)商，水資源保護(hù)怎么合理分?jǐn)傎M(fèi)用。有一個(gè)很好的例子就是福建晉江，它的主體在泉州市范圍內(nèi)，流域上中下游成立了一個(gè)市級(jí)的水資源管理委員會(huì)，將市級(jí)的水資源管理和水污染防治等功能綜合起來(lái)，由市長(zhǎng)統(tǒng)管。它們的機(jī)制就是，下游縣市給上游付錢(qián)，建立污水處理廠，搞水資源保護(hù)工程，其他流域也可以這樣做。
《21世紀(jì)》：這不涉及跨流域、跨行政區(qū)難度就小很多。
賈紹鳳：實(shí)際是一樣的，它底下還有很多縣市區(qū)，這種矛盾永遠(yuǎn)存在，就看有沒(méi)有政治魄力。中央也可以考慮這樣做，泉州的做法并沒(méi)有打亂行政架構(gòu)，這個(gè)委員會(huì)就是議事決策機(jī)構(gòu)，由市長(zhǎng)牽頭，水利局、環(huán)保局、發(fā)改委、城建局等相關(guān)部門(mén)都納入進(jìn)來(lái)。
如果重視水資源，為什么不應(yīng)該在管理體制方面進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整？我曾經(jīng)寫(xiě)過(guò)建議，建議國(guó)務(wù)院成立水資源委員會(huì)，或者跟其他環(huán)境保護(hù)結(jié)合起來(lái)，成立資源環(huán)境保護(hù)委員會(huì)，由國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)來(lái)主持，因?yàn)楝F(xiàn)在環(huán)保部和水利部的矛盾比較突出。原來(lái)有分工，環(huán)保不下河，水利不上岸，但中間有很多管理矛盾，兩個(gè)部門(mén)誰(shuí)都沒(méi)管好水。
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