英國(guó)是歐洲西部一個(gè)大西洋島國(guó),氣候?qū)俸Ｑ笮詼貛ч熑~林氣候,全國(guó)年降水量平均為1100毫米, 地區(qū)分布不均勻,自西北向東南減少。一般每年3～6 月為干旱期,降水量占全年的27%;7 ～12 月為濕潤(rùn)期,降水量占全年的73% 。河川多年平均徑流總量約為1590億立方米 ,人均占有量約為2700立方米。英國(guó)工業(yè)化程度很高,水資源開(kāi)發(fā)利用主要為了改善城鄉(xiāng)人民的生活用水,發(fā)展工業(yè)、內(nèi)河航運(yùn)、水產(chǎn)養(yǎng)殖和水上旅游等。
英國(guó)年總用水量為115.11億立方米 ,其中公共用水占47.3%, 灌溉用水占0.3%, 其他工業(yè)等用水占52.4% 。城鄉(xiāng)人均日生活用水量為322升。對(duì)污水處理非常重視,自1973 年以來(lái)污水處理已成為整個(gè)供水系統(tǒng)的一部分,廢污水的處理達(dá)到了很高的水平。英國(guó)是國(guó)際上城市水業(yè)民營(yíng)化、市場(chǎng)化的代表，其改革進(jìn)程值得我們借鑒。
一、相關(guān)法律
英國(guó)是世界上工業(yè)化最早的國(guó)家,同時(shí)也是最早制訂水法的國(guó)家。由于工業(yè)的迅速發(fā)展和城市人口的高度聚集,城市供水日趨緊張,污染問(wèn)題也日益嚴(yán)重。1848年,英國(guó)頒布了《公共健康法》( Public Health Act) ,城市供水系統(tǒng)迅速發(fā)展起來(lái)。二次大戰(zhàn)后,英國(guó)關(guān)于水的法律和法規(guī)進(jìn)入了全面建設(shè)時(shí)期,頒布了一系列與水資源管理有關(guān)的法令,如《河流潔凈法》( 1960 年)、《土地排水法》( 1961 年) 、《河流防止污染法》(1961年) 、《公共健康法》(1961年) 、《1963年水資源法》(Water Resources Act 1963) 、1968年蘇格蘭排水法（the Sewage (Scotland) Act 1968）、《運(yùn)輸法》( 1968年) 、《農(nóng)業(yè)法》( 1970 年) 、《蛙魚(yú)與淡水魚(yú)法》( 1972年) 、《水法》( 1973年、1989年、2003年) 、《1974年污染控制法》(Control of Pollution Act 1974)、1980年蘇格蘭水法（Water (Scotland) Act 1980）、1990年環(huán)境保護(hù)法（Environmental Protection Act 1990）、1991年水資源法（Water Resources Act 1991）、1991年地面排水法（Land Drainage Act 1991）、1991年水工業(yè)法（Water Industry Act 1991 ）（1999年重新修訂）、1995年環(huán)境法（Environment Act 1995）、1999年污染預(yù)防和控制法（Pollution Prevention and Control Act 1999）、2002年英格蘭水業(yè)法（Water Industry (Scotland) Act 2002. ）、2005年蘇格蘭水務(wù)諸法（Water Services etc. (Scotland) Act 2005）、2006年北愛(ài)爾蘭水務(wù)法令（Water and Sewerage Services (Northern Ireland) Order 2006）、 2007年英格蘭和威爾士環(huán)境許可條例（The Environmental Permitting (England and Wales) Regulations 2007）等。其中最重要的是《水法》。
英國(guó)議會(huì)于1973 年頒布第1 部《水法》(Water Act 1973),明確要求按流域(或聯(lián)合鄰近幾個(gè)小流域) 改組水資源管理部門(mén),確立了流域統(tǒng)一管理與地方配合的水資源管理新體制,并組建了承擔(dān)流域管理政企合一的水務(wù)局。1989 年議會(huì)通過(guò)新的《水法》(Water Act 1989)對(duì)水管理體制進(jìn)一步調(diào)整，在環(huán)境部成立國(guó)家流域管理局,在英格蘭、威爾士成立了8 個(gè)流域管理局,承擔(dān)從原水務(wù)局剝離出來(lái)的管理職能,同時(shí)成立了3 個(gè)水務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu),對(duì)水務(wù)公司實(shí)行監(jiān)管。不過(guò)1989 年《水法》在取水管理方面與形勢(shì)發(fā)展要求還不相適應(yīng),水管理體制改革需要深化,同時(shí)歐盟對(duì)水資源的管理和開(kāi)發(fā)利用提出了新要求,因此《水法》又進(jìn)行了調(diào)整。 目前英國(guó)實(shí)施的是第3 部《水法》,于2003 年12 月1 日生效。新《水法》強(qiáng)調(diào)水資源的可持續(xù)利用,其指導(dǎo)思想是保證英國(guó)有可持續(xù)發(fā)展的水源。新《水法》有幾點(diǎn)重大變革:在水資源監(jiān)管方面,對(duì)各監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行整合,以保證投資商對(duì)政府監(jiān)管有足夠的信心。比如,水務(wù)辦公室(OFWAT) 將實(shí)行新的委員會(huì)制取代過(guò)去的總監(jiān)負(fù)責(zé)制,形成新的監(jiān)管機(jī)構(gòu),從而使工作更加透明。同時(shí)加大了監(jiān)管力度,規(guī)定新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)有權(quán)處罰違法的水務(wù)公司,金額高達(dá)其營(yíng)業(yè)額的10% 。在取水許可證的使用期限上也有重大變革,以前取水許可證是無(wú)期限的,有的甚至已經(jīng)使用了上百年,2003年《水法》規(guī)定使用期限是12年, 同時(shí)國(guó)家有權(quán)將其縮短到6年。此外,水務(wù)行業(yè)引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,年用水量超過(guò)5 萬(wàn)噸的用水大戶(hù)還可以不受地域限制選擇水務(wù)公司,從而促使水務(wù)公司提高服務(wù)質(zhì)量。
二、水業(yè)發(fā)展與管理體制沿革
英國(guó)水業(yè)發(fā)展有近200年的歷史，最早是私人經(jīng)營(yíng)。到了二十世紀(jì)初期，由于以地方政府為主導(dǎo)的市政債券的出現(xiàn)，地方政府逐漸成為水業(yè)投資的主體。1930 年建立了流域委員會(huì)(Catchment Boards) ,形成了早期的以流域管理為特色的水管理模式。1948年,流域委員會(huì)改為河流委員會(huì)(River Boards) 。1963年英國(guó)水業(yè)管理體制進(jìn)行了重大調(diào)整,管理體制分散化和社會(huì)化,河流委員會(huì)的職能被29 個(gè)河流管理局(River Authorities)和157個(gè)地方管理局取代。河流管理局下設(shè)河流處、供水處和污水處理處。同時(shí)成立國(guó)家水理事會(huì)(National Water Council) ,它是英國(guó)政府水務(wù)方面的最高咨詢(xún)機(jī)構(gòu),指導(dǎo)協(xié)助水務(wù)工作。在二十世紀(jì)六七十年代，其水業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)公有占主導(dǎo)地位，有1000多個(gè)分散的水業(yè)主體。自20 世紀(jì)70 年代初開(kāi)始,英國(guó)對(duì)水資源管理體制進(jìn)行大規(guī)模的變革，變革主要發(fā)生在在英格蘭及威爾士地區(qū), 首先是頒布1973 年水法,根據(jù)該法實(shí)行水資源按流域分區(qū)管理,合并、整頓,成立了10 個(gè)水務(wù)局(Water Authorities),流域內(nèi)不再按過(guò)去的行政區(qū)劃分和受其管轄權(quán)的限制,每個(gè)水務(wù)局對(duì)本流域與水有關(guān)的事務(wù)全面負(fù)責(zé),具體職能包括對(duì)所在流域的水資源、供水、排水、污水處理、防洪、航運(yùn)、漁業(yè),甚至水上娛樂(lè)等事業(yè)實(shí)行統(tǒng)一管理。水務(wù)局不是政府機(jī)構(gòu),而是法律授權(quán)的具有很大自主權(quán)、自負(fù)盈虧的公用事業(yè)單位。經(jīng)歷了大約十年的發(fā)展，使每一個(gè)水務(wù)局成為有一定競(jìng)爭(zhēng)能力的市場(chǎng)主體。隨之而來(lái)也出現(xiàn)了一系列問(wèn)題，包括公眾反映水費(fèi)過(guò)高且不透明,以及對(duì)水務(wù)局既是水污染的控制者又是排污者的雙重身份感到擔(dān)心,英國(guó)在80 年代中后期再次對(duì)水管理體制進(jìn)行改革,1986 年政府宣布通過(guò)立法把水務(wù)局轉(zhuǎn)變?yōu)楣_(kāi)招股的有限公司,其目的是使水務(wù)局不受對(duì)公共部門(mén)的財(cái)政限制和政府的干預(yù)。在1989 年水法頒布后,水務(wù)局改組成為國(guó)家控股的純企業(yè)性公司并改稱(chēng)為水務(wù)公司,原水務(wù)局的職能分解,其經(jīng)營(yíng)職能由水務(wù)公司承擔(dān),負(fù)責(zé)整個(gè)英格蘭和威爾士地區(qū)的供水、排水和污水處理服務(wù),原董事會(huì)改為經(jīng)營(yíng)性董事會(huì),脫離政府,采用市場(chǎng)化運(yùn)作方式。同時(shí)保留原來(lái)的29個(gè)供水型小型水務(wù)公司。原水務(wù)局的行政管理職能由新成立的國(guó)家河流局(National River Authorities)擔(dān)當(dāng),負(fù)責(zé)水土保持、防洪、航運(yùn)等。1996年該局撤消，其職能并入新成立的環(huán)境機(jī)構(gòu)(Environment Agency)。
十大水務(wù)公司的水務(wù)管理區(qū)域基本按流域劃分，在獲得政府頒發(fā)的取水、污水許可證后自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧。同時(shí)，為了彌補(bǔ)過(guò)去投資不足、同時(shí)實(shí)現(xiàn)吸引水務(wù)行業(yè)投資者的目的，政府取消了水務(wù)公司共計(jì)76億英鎊的債務(wù)，為其注入23億英鎊的資金（這筆資金被稱(chēng)為"綠色嫁妝"），并豁免了120億英鎊的資本稅。盡管這次私有化實(shí)行的是產(chǎn)權(quán)全部剝離的模式，英國(guó)政府還是保留了在一定時(shí)期之后終止各公司的經(jīng)營(yíng)期限的權(quán)力。政府頒發(fā)給這些公司的經(jīng)營(yíng)許可最多為25年，25年之后是否需要延期將由政府評(píng)估決定。
英國(guó)的水務(wù)行業(yè)私有化主要通過(guò)公開(kāi)出售10個(gè)供排水公司的股份來(lái)進(jìn)行的。私有化之初政府保留5年少量的黃金股份（目的是防止個(gè)人或個(gè)別公司掌握股票投票權(quán)，避免惡意接管，維護(hù)水務(wù)行業(yè)的穩(wěn)定性），剩余股份公開(kāi)發(fā)售，并于1989年11月將水務(wù)公司的股權(quán)上市交易。上市后，十大流域水務(wù)公司發(fā)展為集團(tuán)公司，將水務(wù)服務(wù)轉(zhuǎn)移給了持有服務(wù)許可證的子公司經(jīng)營(yíng)。私有化沒(méi)有改變?cè)畡?wù)公司的供水區(qū)域，各流域水務(wù)公司提供區(qū)域內(nèi)取水、供水以及廢水的收集、處理和排放等服務(wù)，都成為供排水一體化的地區(qū)壟斷者。其他小型水務(wù)公司仍繼續(xù)為原有用戶(hù)供水。
1995年1月起，政府出售了其持有的水務(wù)公司股票，實(shí)現(xiàn)了從私有化的水務(wù)公司中完全退出，擴(kuò)大了水務(wù)公司股份在資本市場(chǎng)的活躍空間。同時(shí)允許集團(tuán)公司出售其下屬水務(wù)公司，自由實(shí)施兼并、并購(gòu)與重組計(jì)劃。結(jié)果是小型水務(wù)公司從原來(lái)的29家減少到今天的12家，十家流域水務(wù)公司仍然存在。為了保護(hù)用戶(hù)的利益，英國(guó)政府對(duì)水務(wù)行業(yè)的并購(gòu)、重組和整合實(shí)施適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管。
據(jù)2009年資料，在英格蘭及威爾士地區(qū)共有22家水業(yè)公司，其中10 家既負(fù)責(zé)供水又負(fù)責(zé)污水處理的水業(yè)公司（每家公司各有4家子公司）。此外還有12家只能供水的水務(wù)公司（每家公司各有2家子公司,這22家公司為5200 ～5300 萬(wàn)人口提供潔凈水源。
泰晤士水公司是10家水務(wù)公司中較大的一家。該公司的前身是1974年英國(guó)政府設(shè)立的泰晤士河水務(wù)局,負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理整個(gè)泰晤士河流域水資源。1989年,泰晤士水務(wù)局經(jīng)私有化后改制為股份公司,其職能是處理流域內(nèi)的供水、排水以及污水處理。泰晤士水公司是倫敦最大的供水商。它擁有的水庫(kù)蓄水總量達(dá)9億立方米,可供倫敦用水100天。它建有總長(zhǎng)為83公里、平均直徑達(dá)2.54米的環(huán)倫敦管網(wǎng),該系統(tǒng)聯(lián)結(jié)3個(gè)大水廠,日可供251.5萬(wàn)立方米水,相當(dāng)于整個(gè)倫敦日用水量的67. 7% ,供水主動(dòng)脈形成了一個(gè)安全系數(shù)高的活水網(wǎng)絡(luò)。
英格蘭和威爾士的水務(wù)行業(yè)私有化后,應(yīng)該說(shuō)成效是顯著的,給當(dāng)?shù)叵M(fèi)者帶來(lái)了實(shí)實(shí)在在的利益，其主要表現(xiàn)在以下方面:
（1） 增加了水務(wù)行業(yè)的投資。自1989 年水務(wù)行業(yè)私有化以來(lái),在英格蘭及威爾士地區(qū)每年投資為30 億英鎊,2006年該區(qū)域水務(wù)行業(yè)每年總營(yíng)業(yè)額約為60 億英鎊。
（2） 降低了運(yùn)營(yíng)成本。由于監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定了嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施時(shí)間表,在過(guò)去10年內(nèi)水務(wù)行業(yè)單位成本每年下降3%。
（3）飲用水水質(zhì)逐步提高，過(guò)去10年各項(xiàng)指標(biāo)一直保持在較高的水準(zhǔn)上。飲用水監(jiān)察署每年發(fā)布飲用水質(zhì)量報(bào)告。2005年報(bào)告顯示，水務(wù)公司的供水水質(zhì)檢驗(yàn)達(dá)標(biāo)率為99.96%，高質(zhì)量的飲用水水質(zhì)主要得益于水處理技術(shù)和水庫(kù)改進(jìn)以及輸水管道的更新。
（4）環(huán)境質(zhì)量得到改善。污水處理率提高，廢水對(duì)環(huán)境的污染得到了有效控制。江河水、洗浴水和近海岸水質(zhì)等也得到了極大的改進(jìn)。符合污水處理達(dá)標(biāo)率從1990-1991年度的90%提高到2004-2005年度的98.6%，這主要?dú)w功于水務(wù)行業(yè)在雨污分流和處理等方面的治理。例如，海濱浴場(chǎng)水質(zhì)在市場(chǎng)化后更加符合游泳水條款的強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)。在2005年的游泳季節(jié)里，英格蘭的游泳水水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為98.79%，創(chuàng)歷史最佳水平。
（5）水務(wù)公司客戶(hù)服務(wù)質(zhì)量大為改觀，行業(yè)總體績(jī)效明顯提高，供水水壓過(guò)低現(xiàn)象明顯減少，斷水率比私有化前大大減少,污水溢流率降低，用戶(hù)服務(wù)逐步完善，用戶(hù)賬單查詢(xún)和申訴等能夠得到及時(shí)處理
（6） 增強(qiáng)了企業(yè)實(shí)力。近幾年,英國(guó)的水務(wù)企業(yè)不僅資本實(shí)力強(qiáng)大,技術(shù)水平也日益提高。通過(guò)與其他跨國(guó)公司在資本和技術(shù)上的合作,英國(guó)水務(wù)企業(yè)在國(guó)際上已具備了強(qiáng)大的競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力。
在英格蘭及威爾士地區(qū)進(jìn)行水務(wù)行業(yè)私有化改革的同時(shí),蘇格蘭和北愛(ài)爾蘭地區(qū)水務(wù)一直保持其國(guó)有性質(zhì)不變。蘇格蘭水務(wù)公司是2001 年由蘇格蘭地區(qū)三家水務(wù)公司合并而成,屬于蘇格蘭政府所有,是國(guó)有公共事業(yè)機(jī)構(gòu)。在經(jīng)營(yíng)管理上的一個(gè)顯著特點(diǎn)是采用董事會(huì)制度,董事會(huì)成員來(lái)自于私人企業(yè)中的成功人士,他們并不擁有蘇格蘭水務(wù)公司的財(cái)產(chǎn),此外蘇格蘭政府也派員加入董事會(huì)。
蘇格蘭地區(qū)水務(wù)行業(yè)要比英格蘭及威爾士地區(qū)整體落后,投入不足是導(dǎo)致蘇格蘭地區(qū)水務(wù)行業(yè)落后的主要原因。1989～2003 年,英格蘭及威爾士在水務(wù)行業(yè)投資高達(dá)500 億英鎊,而蘇格蘭水務(wù)行業(yè)的投資卻一直在下降。直到2002 年,政府對(duì)蘇格蘭水務(wù)進(jìn)行了18 億英鎊的投資,這是40年來(lái)最大的一筆。投入不足主要在于蘇格蘭水務(wù)只能通過(guò)政府撥款(或借款) 和收水費(fèi)才能獲得資金來(lái)源。蘇格蘭水務(wù)公司成立兩年后,通過(guò)裁減人員、改變生產(chǎn)所需的化學(xué)原料以及出售房產(chǎn)等途徑,使得運(yùn)營(yíng)成本減少了3000萬(wàn)英鎊,但是與監(jiān)管機(jī)構(gòu)要求的目標(biāo)還相差很遠(yuǎn)。蘇格蘭水務(wù)公司還面臨著巨大的挑戰(zhàn)。
#p#副標(biāo)題#e#前些年，北愛(ài)爾蘭地區(qū)政府所屬的北愛(ài)爾蘭水務(wù)局（Water Service Northern Ireland）一直負(fù)責(zé)該地區(qū)的水資源管理和務(wù)工經(jīng)營(yíng)工作, 2007年4月1日，根據(jù)2006年北愛(ài)爾蘭水務(wù)法令（Water and Sewerage Services (Northern Ireland) Order 2006），該地區(qū)的供水和排水的經(jīng)營(yíng)職能轉(zhuǎn)由政府所有的北愛(ài)爾蘭水公司負(fù)責(zé)。北愛(ài)爾蘭地區(qū)目前正在做是否將水務(wù)行業(yè)私有化的公眾調(diào)查,但估計(jì)會(huì)如同目前蘇格蘭那樣,在保持國(guó)有性質(zhì)的同時(shí),引入私有企業(yè)的管理模式,從而降低運(yùn)營(yíng)成本提高效率。
三、水管理機(jī)構(gòu)
（一）中央管理機(jī)構(gòu)
中央政府中的水資源及產(chǎn)業(yè)的主管部門(mén)是環(huán)境、食品和鄉(xiāng)村事務(wù)部(DEFRA)，該部是2001 年6月由以前的農(nóng)漁食品部（MAFF）和環(huán)境、交通和區(qū)域部（DETR）的環(huán)境和鄉(xiāng)村事業(yè)局組建而成的新政府部門(mén),其主要職能是統(tǒng)一管理環(huán)境、農(nóng)村事務(wù)和食品生產(chǎn),重點(diǎn)負(fù)責(zé)農(nóng)村、環(huán)境等政策制定,參與歐盟和全球相關(guān)政策制定。在涉水方面,該部主要從宏觀上進(jìn)行管理，具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面: ①負(fù)責(zé)國(guó)內(nèi)相關(guān)水政策法律的制定,此外DEFRA還代表英國(guó)在歐盟水政策制定和實(shí)施的安排上進(jìn)行談判,反映英國(guó)的利益要求和立場(chǎng),同時(shí)根據(jù)歐盟的政策法律制定本國(guó)的政策法規(guī),提交議會(huì)通過(guò)后實(shí)施; ②對(duì)水務(wù)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的宏觀管理,負(fù)責(zé)制定監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的改革計(jì)劃,并且對(duì)改革效果進(jìn)行評(píng)估,適時(shí)調(diào)整改革方案。
DEFRA的管理團(tuán)隊(duì)包括：環(huán)境、食品和農(nóng)村事務(wù)國(guó)務(wù)大臣（The Rt Hon Hilary Benn MP ）；一名國(guó)務(wù)大臣（國(guó)家食品、農(nóng)業(yè)和環(huán)境部長(zhǎng)，負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)的未來(lái)規(guī)劃、動(dòng)物保護(hù)計(jì)劃、空氣質(zhì)量、地方環(huán)境質(zhì)量和環(huán)境法規(guī)等）；三名副國(guó)務(wù)大臣（①?lài)?guó)家海洋和自然環(huán)境部長(zhǎng)，負(fù)責(zé)海洋環(huán)境、漁業(yè)、自然環(huán)境政策、土地管理、英格蘭的農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃（農(nóng)業(yè)環(huán)境和森林規(guī)劃）、國(guó)家公園等；② 農(nóng)村事務(wù)和環(huán)境部長(zhǎng)，負(fù)責(zé)廢物和回收利用、可持續(xù)發(fā)展、碳預(yù)算、農(nóng)村事務(wù)、蘇格蘭的農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃的部分管理工作、全球環(huán)境安全監(jiān)測(cè)等；③副國(guó)務(wù)大臣，代理國(guó)務(wù)大臣處理有關(guān)事務(wù)，管理農(nóng)業(yè)工資委員會(huì)（Agricultural Wages Board）等組織。
此外，還有一個(gè)由10人組成的管理委員會(huì)協(xié)助管理，其責(zé)任是為該部提供團(tuán)體戰(zhàn)略方面的領(lǐng)導(dǎo)幫助。該委員會(huì)主席為常務(wù)秘書(shū)，其他9名成員中有3名為非在職成員。
該部還領(lǐng)導(dǎo)著30多個(gè)非政府部委公共機(jī)構(gòu)，分為3類(lèi)，執(zhí)行機(jī)構(gòu)，咨詢(xún)機(jī)構(gòu)；征稅機(jī)構(gòu)。
2008/2009年度該部有工作人員10479人，主要在倫敦總部和整個(gè)英格蘭的其他辦事處直接為DERRA工作。另外有4,000人（2003年）被DEFRA所投資的組織所雇用。工作人員包括科學(xué)家、獸醫(yī)生態(tài)專(zhuān)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、律師以及會(huì)計(jì)和審計(jì)人員。
2008/09年度DEFRA總經(jīng)費(fèi)為5.21億英磅，其中預(yù)算為3.06億英磅，行政管理收入為2.15億英磅。
（二）監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)
在英格蘭及威爾士地區(qū),有3 個(gè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)具體承擔(dān)涉水事務(wù)的監(jiān)管工作,分別從環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)以及飲用水質(zhì)量等3 方面對(duì)水務(wù)行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。
1.環(huán)境機(jī)構(gòu)(Environment Agency，縮寫(xiě)EA)
環(huán)境機(jī)構(gòu)是依據(jù)1995年環(huán)境法于1996年4月1日正式成立的，是一個(gè)非政府部委的公共機(jī)構(gòu)（Non Departmental Public Bodies (NDPBs)）,目前受環(huán)境、食品和鄉(xiāng)村事務(wù)部領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)也對(duì)威爾士議會(huì)負(fù)責(zé)。該機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)由環(huán)境機(jī)構(gòu)委員會(huì)組成。其主席和成員由環(huán)境、食品和鄉(xiāng)村事務(wù)部大臣任命，只有一個(gè)成員例外，是由威爾士議會(huì)任命。環(huán)境、食品和鄉(xiāng)村事務(wù)部大臣還負(fù)責(zé)該機(jī)構(gòu)的在環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展方面的政策的審批；在英格蘭地區(qū)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算和政府撥款審批；以及管理和收費(fèi)制度的審批。
該機(jī)構(gòu)的主要職能包括：污染的預(yù)防和控制，放射性物質(zhì)管制，垃圾及廢棄物管理，水資源管理、水質(zhì)、土質(zhì)、洪水風(fēng)險(xiǎn)、航行、娛樂(lè)、自然保護(hù)、漁業(yè)等方面的管理。其管轄范圍包括英格蘭和威爾士地區(qū)1500萬(wàn)公頃土地、3.6萬(wàn)公里長(zhǎng)的河流、5000公里長(zhǎng)的海岸線(xiàn)及向海3海里寬區(qū)域（約200萬(wàn)公頃水域）。在水質(zhì)和水資源管理方面的主要工作包括:負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)水量和水質(zhì)變化,在英格蘭和威爾士地區(qū)的河流上建立了15000 個(gè)水文站,此外還有6000 個(gè)地下水監(jiān)測(cè)站;負(fù)責(zé)防洪,防洪區(qū)域長(zhǎng)達(dá)36000km, 并制定防洪政策;負(fù)責(zé)監(jiān)管排污,控制污染源恢復(fù)生態(tài)環(huán)境;負(fù)責(zé)取水管理,發(fā)放取水許可證，并對(duì)45000 個(gè)取水口進(jìn)行監(jiān)管:負(fù)責(zé)水環(huán)境保護(hù)、控制水域開(kāi)發(fā),保護(hù)野生動(dòng)物的棲息地;制定水資源發(fā)展規(guī)劃和發(fā)展戰(zhàn)略;審查水務(wù)公司的發(fā)展計(jì)劃并報(bào)DEFRA審批;監(jiān)督水務(wù)公司節(jié)水措施的實(shí)施;負(fù)責(zé)對(duì)流域管理機(jī)構(gòu)相關(guān)事務(wù)的管理等等。
環(huán)境機(jī)構(gòu)總部位于布里斯托市（Bristol ）和倫敦之間， 負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)的綜合管理，包括制定發(fā)展政策、戰(zhàn)略、經(jīng)營(yíng)目標(biāo)和業(yè)績(jī)管理。該機(jī)構(gòu)在英格蘭設(shè)有7個(gè)區(qū)域辦公室，在威爾士設(shè)一個(gè)區(qū)域辦公室（威爾士環(huán)境機(jī)構(gòu)），在英格蘭和威爾士還設(shè)有22個(gè)地區(qū)辦公室，區(qū)域和地區(qū)辦公室負(fù)責(zé)環(huán)境機(jī)構(gòu)的具體工作。該機(jī)構(gòu)現(xiàn)有人員約13000人。2007/08年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算10.25億英磅，比上一年度增加2300萬(wàn)英磅。總經(jīng)費(fèi)中的6.28億英磅（61.27%）來(lái)自政府部門(mén)防洪撥款（其中英格蘭為5.78億英磅，威爾士為5000萬(wàn)英磅），3.47億英磅來(lái)自法定管理收費(fèi)。約5000萬(wàn)英磅（5%）來(lái)自來(lái)自其他收入。
2.水務(wù)辦公室（Office of Water Services ，縮寫(xiě)為Ofwat)
負(fù)責(zé)英格蘭和威爾士地區(qū)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的機(jī)構(gòu)是水務(wù)辦公室，該部門(mén)1989年成立，是一個(gè)非部委的政府機(jī)構(gòu)（non-ministerial government department），直接向英國(guó)議會(huì)和威爾士議會(huì)政府負(fù)責(zé),其工作獨(dú)立于政府。目前的正式名稱(chēng)是水務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)(the Water Services Regulation Authority（WSRA）)。總部位于伯明翰，現(xiàn)有人員約200人。該機(jī)構(gòu)的運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于水務(wù)公司交納的特許經(jīng)營(yíng)執(zhí)照費(fèi),執(zhí)照費(fèi)由水務(wù)公司交納給政府,然后通過(guò)財(cái)政撥付。該機(jī)構(gòu)是英格蘭和威爾士的水業(yè)私有化后代表政府對(duì)水的價(jià)格進(jìn)行宏觀調(diào)控的最重要機(jī)構(gòu)。其主要職責(zé)和任務(wù)是保證當(dāng)?shù)厮韭男?991年水工業(yè)法規(guī)定的法律職責(zé)，其中重要工作之一是設(shè)定最高供水價(jià)格，以保證英格蘭和威爾士地區(qū)的水務(wù)公司能為該地區(qū)用戶(hù)以合理的價(jià)格提供優(yōu)質(zhì)高效的供水及排污服務(wù)；使水司能夠正常融資；保護(hù)消費(fèi)者利益；提高經(jīng)濟(jì)效率；促進(jìn)有效競(jìng)爭(zhēng)。具體工作包括:確定水價(jià)原則,頒布水價(jià)費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn),審批各水務(wù)公司上報(bào)的水價(jià);監(jiān)督水務(wù)公司的財(cái)務(wù)和投資;每5年一次對(duì)水價(jià)進(jìn)行評(píng)估和調(diào)整水價(jià)上限和幅度,規(guī)定下一個(gè)5年的服務(wù)職責(zé);對(duì)水務(wù)公司的服務(wù)確定量化指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估和監(jiān)管,定期公布各水務(wù)公司服務(wù)狀況和水平等。
關(guān)于水價(jià)調(diào)整，先由各水公司向水務(wù)辦公室提交一份資產(chǎn)管理計(jì)劃,請(qǐng)求批準(zhǔn)其所希望設(shè)定的價(jià)格界限。最后由水務(wù)辦公室確定。價(jià)格調(diào)整的主要參考因素是：通貨膨脹率的變化、水務(wù)公司當(dāng)前的工作效率和對(duì)未來(lái)效率的預(yù)期、未來(lái)達(dá)成的協(xié)議中包括資本投入在內(nèi)的職責(zé)法定義務(wù)（如遵守新的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的額外資本投資）的影響、公眾希望減少對(duì)改進(jìn)服務(wù)的支出費(fèi)用、供求關(guān)系可能產(chǎn)生的影響等。就倫敦地區(qū)的水價(jià)構(gòu)成而言,以該地區(qū)最大的供水公司——泰晤士水公司為例,其制定的水價(jià)主要采用兩種計(jì)價(jià)方式:按量水表計(jì)價(jià)和按財(cái)產(chǎn)計(jì)價(jià)。計(jì)量水費(fèi)的主要構(gòu)成是按年計(jì)算的基費(fèi)和按用水量計(jì)算的容量費(fèi)以及環(huán)境服務(wù)費(fèi)。基費(fèi)主要包括供水基費(fèi)和排水基費(fèi)以及環(huán)境服務(wù)費(fèi)等。按財(cái)產(chǎn)計(jì)價(jià)方式通常按住房類(lèi)別計(jì)價(jià)收費(fèi),以不同的居住地位置分為一般、最高和最低三個(gè)等級(jí)。這種計(jì)價(jià)方式的水費(fèi)構(gòu)成主要包括供水費(fèi)、排水費(fèi)和環(huán)境服務(wù)費(fèi)。
另外，在保護(hù)弱勢(shì)群體方面，依照《1999年水務(wù)行業(yè)（價(jià)格）（弱勢(shì)群體）監(jiān)管條例》，各水務(wù)公司都制定和頒布了服務(wù)區(qū)內(nèi)弱勢(shì)群體服務(wù)收費(fèi)政策。在接受完全或主要在英格蘭經(jīng)營(yíng)的水務(wù)公司所提供的服務(wù)并滿(mǎn)足一定的資格的條件下，讀表計(jì)費(fèi)用戶(hù)可以申請(qǐng)按弱勢(shì)群體價(jià)格支付水費(fèi)，這種價(jià)格使得弱勢(shì)群體用戶(hù)的最高支付水平不超過(guò)該地區(qū)的平均家庭水費(fèi)。
#p#副標(biāo)題#e#3.飲用水監(jiān)督機(jī)構(gòu)(Drinking Water Inspectorate（DWI）)
該機(jī)構(gòu)是1990年英國(guó)供水業(yè)實(shí)行私有化之后成立了獨(dú)立組織，受環(huán)境、食品和鄉(xiāng)村事務(wù)部領(lǐng)導(dǎo)，由政府直接撥款,主要職責(zé)是保護(hù)及檢查英格蘭和威爾士的飲用水質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。主要工作是監(jiān)督水務(wù)公司供應(yīng)飲用水的數(shù)量和質(zhì)量。每年組織對(duì)水務(wù)公司提供的飲用水進(jìn)行多達(dá)300 萬(wàn)次的檢測(cè),這些檢測(cè)由獨(dú)立的實(shí)驗(yàn)室完成,然后向DWI 匯報(bào)。此外,他們還負(fù)責(zé)處理消費(fèi)者投訴并調(diào)查與水質(zhì)相關(guān)的事故。調(diào)查結(jié)果出來(lái)后,他們有權(quán)對(duì)相關(guān)責(zé)任公司進(jìn)行處罰。按照新《水法》的要求,將中斷與DEFRA的隸屬關(guān)系,新設(shè)立飲用水總檢察官,擁有較大的監(jiān)管權(quán)。
在蘇格蘭地區(qū)也有類(lèi)似上述的監(jiān)管機(jī)構(gòu),其職責(zé)與運(yùn)行機(jī)制基本相同。它們是: ①蘇格蘭水務(wù)委員會(huì)(Water Industry Commission for Scotland (WICS))負(fù)責(zé)蘇格蘭地區(qū)水務(wù)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管; ②根據(jù)1995年環(huán)境法建立了蘇格蘭環(huán)境保護(hù)局（the Scottish Environmental Protection Agency (SEPA)）負(fù)責(zé)方該地區(qū)水務(wù)的環(huán)境監(jiān)管。2003年蘇格蘭水環(huán)境和水務(wù)法（Water Environment and Water Services (Scotland) Act 2003）賦予了該機(jī)構(gòu)水和水環(huán)境方面的監(jiān)管職責(zé)，其職責(zé)與英格蘭和威爾士環(huán)境機(jī)構(gòu)類(lèi)似。③ 飲用水水質(zhì)監(jiān)管局 (the Drinking Water Quality Regulator for Scotland)負(fù)責(zé)該地區(qū)的水質(zhì) 。
北愛(ài)爾蘭地區(qū)的水務(wù)工作一直由地區(qū)政府所屬的北愛(ài)爾蘭水務(wù)局（Water Service Northern Ireland）負(fù)責(zé), 2007年4月1日，該地區(qū)的供水和排水的經(jīng)營(yíng)職能轉(zhuǎn)由政府所有的北愛(ài)爾蘭水公司負(fù)責(zé)。北愛(ài)爾蘭環(huán)境部的環(huán)境與遺產(chǎn)服務(wù)局負(fù)責(zé)該地區(qū)涉水的環(huán)境監(jiān)管。
（三）相關(guān)利益團(tuán)體的監(jiān)管
相關(guān)利益團(tuán)體包括水務(wù)公司和消費(fèi)者兩方面組織，英國(guó)水務(wù)公司協(xié)會(huì)(WATERUK) 是水務(wù)企業(yè)自行建立的非贏利性機(jī)構(gòu),相當(dāng)于我國(guó)的水務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)。采用會(huì)員制,凡是受政府監(jiān)管的水務(wù)公司可自愿交納會(huì)費(fèi)加入。每一個(gè)會(huì)員單位在協(xié)會(huì)中擁有一個(gè)代表席位,會(huì)員單位的代表共同組成行業(yè)委員會(huì),委員會(huì)每年定期召開(kāi)會(huì)員大會(huì)確定行業(yè)中的重大事項(xiàng),并清理與議會(huì)和政府交涉的事項(xiàng)及原則。WATERUK不僅在國(guó)內(nèi)事務(wù)中積極發(fā)揮作用,而且在歐盟議會(huì)中也常常與其他國(guó)家的類(lèi)似組織共同組成泛歐聯(lián)盟,作為歐洲議會(huì)的院外集團(tuán)影響歐洲議會(huì)的決策,爭(zhēng)取行業(yè)利益。與此相應(yīng),水的消費(fèi)者也組成了利益團(tuán)體,這就是名為水聲(WATERVOICE) 的消費(fèi)者協(xié)會(huì),是消費(fèi)者利益的代表,它不僅監(jiān)督水務(wù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為,而且代表消費(fèi)者直接向水監(jiān)管機(jī)構(gòu)甚至是議會(huì)反映消費(fèi)者的利益要求,從而影響公共決策。WATERVOICE以前隸屬水務(wù)辦公室(OFWAT) 管理,新《水法》實(shí)施后,將中斷兩者的隸屬關(guān)系,WATERVOICE 成為自我管理的利益團(tuán)體。
四、水管理運(yùn)行機(jī)制
環(huán)境、食品和鄉(xiāng)村事務(wù)部(DEFRA) 根據(jù)歐盟的政策和行業(yè)規(guī)定,結(jié)合英格蘭和威爾士地區(qū)水務(wù)的實(shí)際情況,制定本國(guó)的政策,提交議會(huì)通過(guò)形成法律。水務(wù)辦公室(OFWAT) ,環(huán)境署( EA) ,飲用水監(jiān)督委員會(huì)(DWI) ,分別從經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和飲用水等3 方面對(duì)10 家水務(wù)公司和12 家供水公司進(jìn)行監(jiān)管,其中環(huán)境署(EA) 同時(shí)還對(duì)工業(yè)和農(nóng)業(yè)用水進(jìn)行監(jiān)管,飲用水監(jiān)督委員會(huì)(DWI) 還通過(guò)獨(dú)立的實(shí)驗(yàn)室對(duì)水質(zhì)進(jìn)行檢測(cè)。這3個(gè)部門(mén)都向議會(huì)匯報(bào)并對(duì)其負(fù)責(zé),每年議會(huì)都會(huì)對(duì)3 個(gè)監(jiān)管部門(mén)的工作報(bào)告進(jìn)行評(píng)估。當(dāng)歐盟提出水質(zhì)的新標(biāo)準(zhǔn)時(shí),由DEFRA提交議會(huì)形成英國(guó)法律,然后由DWI 負(fù)責(zé)落實(shí)。DWI會(huì)通知水務(wù)辦公室OFWAT在制定水價(jià)上限時(shí)候必須考慮提高水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)水價(jià)的影響。同樣,當(dāng)歐盟提出水環(huán)境方面的新要求時(shí),也必須在英國(guó)法律中得到具體體現(xiàn),并由EA負(fù)責(zé)貫徹,EA 也會(huì)通知水務(wù)辦公室OFWAT在制定水價(jià)應(yīng)予以注意。如果水務(wù)公司對(duì)OFWAT定的水價(jià)或其他行為不滿(mǎn),可以上訴到競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)(COMPETITIONCOMMISSIO)N裁決。由于水務(wù)行業(yè)是壟斷行業(yè),所以必須受到監(jiān)管。否則,水務(wù)公司會(huì)盡可能地提高水價(jià),以獲得更大的利潤(rùn),監(jiān)管是為了保護(hù)客戶(hù)的利益;同時(shí)，通過(guò)監(jiān)管給水務(wù)公司制定嚴(yán)格的生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn),比如規(guī)定漏水率等,能夠促使其降低成本。不同監(jiān)管部門(mén)職責(zé)的劃分一度曾造成環(huán)境機(jī)構(gòu)（EA）和水務(wù)辦公室(OFWAT) 之間關(guān)系緊張。私有化后的供水公司認(rèn)為,他們從這兩個(gè)機(jī)構(gòu)獲得的信息相互矛盾。EA要求公司投入更多的資金來(lái)改善環(huán)境,并認(rèn)為用戶(hù)愿意為此買(mǎi)單。而OFWAT則認(rèn)為,用戶(hù)希望供水公司降低收費(fèi)。各供水公司認(rèn)為,這兩個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的分歧使他們感到無(wú)所適從,但有一點(diǎn)具有積極的意義,即兩個(gè)相互獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的所有分歧都是公開(kāi)的、透明的。
五、英國(guó)水業(yè)管理特點(diǎn)
1.三大區(qū)域分散管理，實(shí)行不同的管理機(jī)制
英國(guó)水業(yè)的監(jiān)管體制分成三個(gè)區(qū)域，即英格蘭和威爾士地區(qū)，蘇格蘭地區(qū)和北愛(ài)爾蘭地區(qū)。中央政府側(cè)重于英格蘭和威爾士地區(qū)的管理，該地區(qū)的主要水業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)同時(shí)還要向威爾士議會(huì)（The National Assembly for Wales）負(fù)責(zé)。蘇格蘭議會(huì)（Scottish Assembly）和北愛(ài)爾蘭議會(huì)（Northern Ireland Assembly）分別監(jiān)管本地區(qū)的水業(yè)發(fā)展。三大區(qū)域除分別管理外，目前的管理機(jī)制上也有著明顯差異。
上世紀(jì)90年代以前，英國(guó)三大區(qū)域的水務(wù)行業(yè)基本是國(guó)有企業(yè)占主導(dǎo)地位，政府干預(yù)較多，也負(fù)擔(dān)過(guò)重，很多水處理設(shè)施得不到更新。為改變這一狀況，英格蘭和威爾士地區(qū)率先進(jìn)行變革，經(jīng)過(guò)不斷地整合與改革，該地區(qū)的水務(wù)行業(yè)逐步形成了由政府宏觀引導(dǎo)、公共管理機(jī)構(gòu)監(jiān)管、私有水務(wù)公司市場(chǎng)化運(yùn)作、社會(huì)團(tuán)體參與的水務(wù)行業(yè)管理和水務(wù)行業(yè)運(yùn)行機(jī)制。私有化使該地區(qū)水務(wù)行業(yè)無(wú)論在環(huán)境、服務(wù)和投資都取得了巨大的進(jìn)展。監(jiān)管的獨(dú)立使得水務(wù)行業(yè)的運(yùn)營(yíng)免于政治干擾，并為投資者創(chuàng)造了穩(wěn)定的運(yùn)營(yíng)環(huán)境，水務(wù)公司在客戶(hù)服務(wù)的效率方面有了很大的提高，飲用水質(zhì)、河道水和其他日常用水的質(zhì)量也都有了明顯的進(jìn)步。
蘇格蘭和北愛(ài)爾蘭地區(qū)水務(wù)管理制度變革明顯落后于英格蘭和威爾士地區(qū)，水務(wù)行業(yè)仍然保持其國(guó)有性質(zhì)不變。投入不足也是兩地區(qū)水務(wù)發(fā)展的共同障礙。受英格蘭和威爾士快速發(fā)展的影響，兩地區(qū)也在嘗試變革，但步子不大，它們希望在保持國(guó)有性質(zhì)的同時(shí),引入私有企業(yè)的管理模式,從而降低運(yùn)營(yíng)成本提高效率。
2.行政與經(jīng)營(yíng)分開(kāi)，公共服務(wù)市場(chǎng)化。
在英格蘭和威爾士水務(wù)行業(yè)市場(chǎng)化之前，由于政府負(fù)擔(dān)過(guò)重，很多水處理設(shè)施得不到更新，水務(wù)市場(chǎng)混亂。為改變這狀況，英國(guó)將水務(wù)管理中的水生產(chǎn)和水處理從政府手中剝離出來(lái)推向市場(chǎng),由私營(yíng)公司經(jīng)營(yíng)管理。在行政與經(jīng)營(yíng)分開(kāi)前題下,實(shí)行公共服務(wù)市場(chǎng)化。政府、企業(yè)、協(xié)會(huì)、公民分工明確,政府管市場(chǎng)準(zhǔn)則(戰(zhàn)略、法規(guī)、政策和監(jiān)督) ;企業(yè)管經(jīng)營(yíng);協(xié)會(huì)和公民提建議和實(shí)行監(jiān)督。
3.通過(guò)設(shè)定最高供水價(jià)格對(duì)水業(yè)進(jìn)行監(jiān)管
英國(guó)水業(yè)市場(chǎng)化之后，水價(jià)就成了人們所關(guān)注的重點(diǎn)，基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)和更新需要投入，企業(yè)將會(huì)提高水價(jià)以彌補(bǔ)支出，特別是市場(chǎng)化初期由于需要投入大量的資金以提高水質(zhì)，水價(jià)漲得較快，消費(fèi)者難以承受，但不提價(jià)企業(yè)將投入不足。怎樣將水價(jià)控制在一個(gè)合理的位置便成為監(jiān)管部門(mén)管理的關(guān)鍵。英國(guó)水法規(guī)定,水務(wù)辦公室將為各水公司設(shè)定最高供水價(jià)格,同時(shí)該辦公室還將每5年進(jìn)行一次限價(jià)調(diào)查和調(diào)整。在水務(wù)辦公室制定的最高限價(jià)范圍內(nèi),水公司有權(quán)自行決定供水價(jià)格。水公司在實(shí)施水價(jià)之前,需要公布供水收費(fèi)計(jì)劃,列出各項(xiàng)收費(fèi)及其依據(jù)的明細(xì)單。在水價(jià)決策方面,水公司是主體,其受到水務(wù)辦公室、用戶(hù)委員會(huì)和用水大戶(hù)的制約。在水價(jià)實(shí)施之前,水公司必須同用戶(hù)委員會(huì)以及用水大戶(hù)進(jìn)行洽談協(xié)商。
4.供水管理集約化。
英國(guó)政府推行的流域性供排水一體化使得英格蘭和威爾士地區(qū)的水務(wù)公司可以對(duì)服務(wù)區(qū)域內(nèi)的水資源進(jìn)行統(tǒng)一管理，從取水、供水到污水回收、處理均由一家公司提供服務(wù)，這樣一方面可以增強(qiáng)銜接、提高效率，一方面也降低了企業(yè)違法操作的可能性，因?yàn)槿魏我粋€(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題都會(huì)帶來(lái)系統(tǒng)性的連鎖反應(yīng)。仍以泰晤士水公司為例，該公司從水庫(kù)一直管到用戶(hù)的水龍頭和下水道,實(shí)現(xiàn)了原水與飲用水、供水與管網(wǎng)、供水與排水、水量與水質(zhì)、制水與治污的一體化管理,既從源頭上保障水質(zhì)安全,又從下水道徹底根治廢水,提高了水資源的利用效率。
5.公眾參與管理
公民參與水管理的機(jī)制不斷完善。每一個(gè)區(qū)域都有消費(fèi)者協(xié)會(huì)，由地方行政人員和一般民眾代表組成，對(duì)供水公司提供的服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，提出意見(jiàn)和建議。消費(fèi)者協(xié)會(huì)的存在實(shí)際上相當(dāng)于地方參與水管理。（宋國(guó)明）
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