根據此前發布的《水污染防治行動計劃》要求，水污染防治要采取環境績效合同服務、授予開發經營權益等方式，鼓勵社會資本加大水環境保護投入。那么，在當前水污染防治項目投資回報率普遍偏低的大環境下，政府和社會資本如何聯姻？近日，財政部、環保部印發的《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》明確提出，以飲用水水源地環境綜合整治等作為推進水污染防治中政府和社會資本合作的重點領域，同時提出逐步將水污染防治領域全面向社會資本開放。
環保部規劃財務司司長趙華林表示，《意見》是落實《水污染防治行動計劃》的一項財政政策，對于促進多元融資，努力破解制約社會資本投入的瓶頸具有重要導向作用。
全面向社會資本開放
在環境保護中，政府和社會資本合作領域主要是以城市污水處理、垃圾處理處置為主，一般采用BOT（建設—經營—轉讓）、TOT（移交—經營—移交）等模式。值得關注的是，兩部委印發的《意見》將政府和社會資本合作領域拓展到飲用水水源地環境綜合整治、湖泊水體保育、河流環境生態修復與綜合整治等城市污水、垃圾處置外的項目。該《意見》同時提出，將逐步實現水污染防治領域全面向社會資本開放，推廣運用政府與社會資本合作（PPP）模式。
據趙華林介紹，《意見》堅持存量為主，以費價機制透明合理、現金流支撐能力相對較強的存量項目為主，便于盤活存量資產和分步實施。
按照《意見》，鼓勵結合項目自然條件和技術特點，創新融資模式，盤活存量資產，形成改進項目運營管理的有效途徑，構建社會資本全程參與、全面責任、全生命周期管理的規范化PPP模式。同時，對納入國家重點支持江河湖泊動態名錄或水污染防治專項資金等相關資金支持的地區，采取差異化的合作模式與推進策略，率先推進PPP模式。
據了解，水污染防治項目具有公益性，收益率比較低，回收周期較長，這些特點決定了其很難在短時間內獲得持續穩定的資金回報。
“《意見》提出，建立投資回報機制是開展政府和社會資本合作的基本前提。”趙華林表示，對政府和社會資本合作的邊界和回報機制予以明確，便于政府和市場兩手發力。
那么，如何建立社會資本穩定投資回報機制？《意見》提出，在因地制宜綜合采用使用者付費、政府可行性缺口補助、政府付費等方式基礎上，針對環境保護項目特點，鼓勵捆綁、資源組合開發等盈利模式創新。
根據《意見》，可積極發掘水污染防治相關周邊土地開發、供水、林下經濟、生態農業、生態漁業、生態旅游等收益創造能力較強的配套項目資源，鼓勵實施城鄉供排水一體、廠網一體和行業“打包”，實現組合開發，吸引社會資本參與。
專項資金使用更多元
目前，環境保護專項資金主要以投資補助的形式支持污染防治項目建設，資金不能用于污染治理設施運營、政府采購等方面。
趙華林表示，針對PPP項目政府和社會資本長期合作性質及純公益項目主要采用政府付費的特點，《意見》明確提出了優化調整專項資金使用方向，逐步從“補建設”向“補運營”、從“前補助”向“后獎勵”轉變，擴大資金來源渠道，對PPP項目予以適度政策傾斜。
“資金使用方式將從投資補助、貸款貼息為主拓展到綜合采用財政獎勵、投資補助、融資費用補貼、政府付費等方式，支持水污染防治領域PPP項目實施落實。”趙華林說。
此外，趙華林介紹，除專項資金外，積極創新金融產品與服務，也是為PPP項目提供融資支持的重要途徑。一是建立向金融機構推介PPP項目的常態化渠道，鼓勵金融機構為相關項目提高授信額度、增進信用等級，提升PPP項目融資能力。二是支持開展排污權、收費權、政府購買服務協議及特許權協議項下收益等質押擔保融資，提升PPP項目融資擔保能力。三是鼓勵社會資本建立環境保護基金，重點支持水污染防治領域PPP項目。
加強項目績效評價是提高資金使用效率的重要途徑。《意見》從PPP項目實施層面提出了建立獨立、透明、可問責、專業化的PPP項目監管體系，實行信息公開，鼓勵公眾參與，接受公眾監督。
趙華林認為，建立政府、服務使用者共同參與的綜合性評價體系，推廣第三方績效評價，逐步建立績效標桿制度，將激勵社會資本通過管理創新、技術創新提升公共服務質量。
《意見》同時提出了培育第三方專業機構，完善咨詢中介市場，鼓勵采用第三方支付體系等內容。
此前，財政部發布的《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》規范了項目識別、準備、采購等環節操作流程，提出了PPP項目規范化運作的19個步驟。有鑒于此，在水污染防治PPP項目實施中，《意見》鼓勵委托第三方機構提供包括實施方案編制、采購文件起草等涉及技術、財務、法律、商務等綜合性的咨詢服務，兼顧政府和社會資本雙方利益。
趙華林表示，PPP是持久的“婚姻”，而非一場簡單的“婚禮”，需要政府和社會資本長期的合作，因此發揮第三方中介機構的作用，為政府和社會資本提供交易咨詢服務是降低PPP項目風險、保障公平公正的重要途徑。
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