依據(jù)國際上對缺水國家的定義標(biāo)準(zhǔn)，如果人均年淡水供應(yīng)量在1700m3以下，就被定義為水資源緊迫，人均年淡水供應(yīng)量在1000m3以下，則被定義為水資源極度缺乏。據(jù)統(tǒng)計，目前世界上最缺水的國家有20個，主要包括：馬耳他、卡塔爾、科威特、新加坡、以色列、突尼斯、阿聯(lián)酋、埃及、肯尼亞和摩洛哥等國家。本文選取以色列作為主要研究對象，梳理了其在污水治理及循環(huán)利用方面的經(jīng)驗，以期為更好地改善我國水環(huán)境質(zhì)量提供借鑒。
一、以色列水環(huán)境狀況
1.以色列水資源概況
以色列地處亞洲西部，人口813萬，2014年以色列國內(nèi)生產(chǎn)總值約為2734億美元，人均GDP為3. 7萬美元，是我國同期人均GDP的5倍多。以色列國土面積為2. 5萬平方公里，其中一半以上為內(nèi)蓋夫沙漠。以色列降水分布十分不均，北部和中部降雨量相對較大，北部年降水量920mm，南部內(nèi)蓋夫地區(qū)降雨量則十分稀少，僅為30mm。以色列地表淡水資源集中在北部地區(qū)，尤其是包括加利利湖在內(nèi)的約旦湖水系，為以色列提供了約三分之一的用水量。
2.以色列地表水環(huán)境質(zhì)量狀況
以色列主要流域包括加利利湖流域和約旦河谷。加利利湖總體水質(zhì)較好，流域內(nèi)以農(nóng)業(yè)區(qū)和畜牧業(yè)區(qū)為主，加利利湖的水質(zhì)受其影響較大，氮、磷等營養(yǎng)物質(zhì)隨流域內(nèi)地表徑流匯入，由于冬季洪水的流入，氮和磷的濃度春季較秋季高。約旦河是以色列最主要的河流，匯集了來自赫爾蒙山的溪流，流經(jīng)胡拉谷地進(jìn)入加利利湖，再流經(jīng)約旦河谷最后流入死海。由于其一些支流的河水被用做灌溉或發(fā)展?jié)O業(yè)，全流域總流量由過去每年1215億m3減少至每年315億m3，導(dǎo)致該流域的水質(zhì)較差。
二、以色列水環(huán)境管理
1.水環(huán)境保護法律體系
由于淡水資源極度匱乏，以色列對水資源的監(jiān)管較為嚴(yán)格，出臺了多部專門法律法規(guī)。以色列關(guān)于水環(huán)境保護及污水處理的主要法律有《水法》和《地方政府污水管理法》。此外，還包括《公共衛(wèi)生條例》、《河流和泉水管理機構(gòu)法》和《規(guī)劃和建筑法》。
1959年頒布的《水法》是水資源管理的基本法，規(guī)定了全國水資源控制和保護的框架。《水法》規(guī)定，水資源均歸國家所有，人人擁有用水權(quán)利，但不能使水資源鹽化或者耗盡。土地所有者不具備流經(jīng)其土地上的地表水、地下水的所有權(quán)。只有獲得取水許可，才可以從個人土地上進(jìn)行取水，未經(jīng)授權(quán)，任何人不得非法取水。
1991年，《水法》修訂案中又增加了水污染防治內(nèi)容。規(guī)定“人人都應(yīng)極力避免導(dǎo)致或可能導(dǎo)致水污染的任何行為，包括直接或間接的，短期的或長期的；若公民在其所有的地區(qū)內(nèi)布置有生產(chǎn)水、供應(yīng)水、運輸水、儲存水或向地下回灌水的設(shè)施，則其有責(zé)任采取一切必要措施來防止這類設(shè)施或其操作過程造成水污染”。
1962年出臺的《地方政府污水管理法》規(guī)定了地方政府在規(guī)劃、建造和管理污水處理系統(tǒng)中的權(quán)利和義務(wù)，強調(diào)了地方政府維護污水處理系統(tǒng)良好運行的義務(wù)。
1965年頒布的《河流和泉水管理機構(gòu)法》授權(quán)環(huán)保部門，與地方和內(nèi)政部門協(xié)商后可以建立一個協(xié)調(diào)機構(gòu)負(fù)責(zé)特定河流或水源地的管理。
1981年《公共衛(wèi)生條例》規(guī)定了廢水處理的有關(guān)內(nèi)容，并對適用于灌溉廢水的農(nóng)作物列出了具體清單。
2.以色列污水排放標(biāo)準(zhǔn)
1992年，以色列衛(wèi)生部制定了一項污水衛(wèi)生附加標(biāo)準(zhǔn)（BOD5<20mg/L，且TSS<30mg/L）。該標(biāo)準(zhǔn)有助于降低使用污水帶來的環(huán)境與健康影響。然而，以色列的污水處理廠不斷地排放含各類污染物和大量鹽類的污水，持續(xù)造成各類環(huán)境與健康問題。因此，實施更嚴(yán)格的污水處理標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)法規(guī)勢在必行。以色列政府于2000年決定，要求環(huán)境保護部建立部際委員會，專門研究提高污水處理的標(biāo)準(zhǔn)問題。該部際委員會于2001年公布了用于不受限制灌溉和河流排放的污水處理標(biāo)準(zhǔn)，并于2003年進(jìn)行了經(jīng)濟可行性測試和成本效益分析，這也為新標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)制定奠定了基礎(chǔ)。2005年，以色列內(nèi)閣批準(zhǔn)了部際委員會的標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)于2010年取代了1992年污水處理排放標(biāo)準(zhǔn)。新標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定36個指標(biāo)項，針對灌溉和入河排放設(shè)置了相應(yīng)的指標(biāo)限值，其適用范圍包括：（1）一般用于無限制的農(nóng)業(yè)灌溉用水和國內(nèi)特定地區(qū)的灌溉用水；（2）被用作受限制農(nóng)業(yè)區(qū)灌溉用的小型污水處理廠出水；（3）大型污水處理廠和小型污水處理廠排放于河流的出水。
對比中以兩國污水排放標(biāo)準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)，不管是經(jīng)處理后排入水體還是用于農(nóng)業(yè)灌溉，以色列的標(biāo)準(zhǔn)均嚴(yán)于國內(nèi)相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)。
以色列無限制農(nóng)業(yè)灌溉和入河排放污水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)
3.以色列供水與污水處理管理體系
根據(jù)以色列2001年頒布的《供水和污處理水公司法》的規(guī)定，為提高用水效率并真實反映水價，以色列進(jìn)行了改革，把隸屬于政府職能的供水和污水處理職責(zé)分離，組建市政供水和污水處理公司。公司為政府所有，以企業(yè)化方式進(jìn)行運營（企業(yè)有限公司），其職能是管理供水和污水處理系統(tǒng)，并通過公司收益來維護供水和污水處理系統(tǒng)，由國家水務(wù)局對其統(tǒng)一監(jiān)管。
截止到2015年，在149個地方當(dāng)局中，共建立了55個市政供水與污水處理公司，還有36個地方當(dāng)局沒有相應(yīng)的公司。以色列國家水務(wù)公司控制著以色列飲用水供應(yīng)量的70%，其余30%由農(nóng)場主和市政建立的公司提供。同時，國家水務(wù)公司還承擔(dān)了全國40%以上的污水處理和60%的污水回收任務(wù)。
4.以色列污水處理與回用
以色列作為一個嚴(yán)重缺水的國家，污水處理與回用是其國家目標(biāo)之一。為此，早在60年代以色列就開始建起國家水系統(tǒng)，90%的污水匯入了國家水系統(tǒng)。此外，以色列不斷完善其相關(guān)處理系統(tǒng)，以最終實現(xiàn)污水的百分之百回用。截止到2011年，以色列有96%的人口都接入了污水處理系統(tǒng)。2005年之后污水三級處理率顯著增多，到2011年污水三級處理已經(jīng)占49. 4%。目前，在以色列，污水一般都經(jīng)過三級處理才會進(jìn)一步地回用或外排。二級處理是以活性污泥法為主，而三級處理則包括砂濾、土壤含水層處理、人工濕地等。
三、以色列水資源與水環(huán)境管理對我國的啟示
總體上看，我國也是個水資源貧乏的國家，而且水資源時空分布嚴(yán)重不均，部分地區(qū)水污染嚴(yán)重，特別是我國西北地區(qū)。以色列的水資源管理經(jīng)驗可以為我國實施《水污染防治行動計劃》提供很好的借鑒，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：
1.加強部門協(xié)調(diào)，公眾參與，綜合利用多種手段管理水資源
在以色列水利署采用圓桌對話決策機制對重大問題進(jìn)行決策，來自環(huán)保、農(nóng)業(yè)、內(nèi)政、財政和基礎(chǔ)設(shè)施等部門的代表和2名公眾代表就相關(guān)問題進(jìn)行綜合決策。同時以色列還廣泛采用經(jīng)濟手段，包括建立價格體系、用水和污水處理收費體系、財政支持體系、水權(quán)交易體系等實現(xiàn)對水資源的有效管理。在我國，面對復(fù)雜的水污染防治形勢，單憑環(huán)保部門一家難以解決所有問題，應(yīng)建立部際聯(lián)席會議制度就重大問題應(yīng)加強與政府其他部門的協(xié)調(diào)。
2.加強對污水排放標(biāo)準(zhǔn)制定過程的成本效益分析，提高標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性和和操作性
污水排放標(biāo)準(zhǔn)是污水管理的關(guān)鍵管理手段，以色列在制定污水排放標(biāo)準(zhǔn)時不僅考慮了接納水體的環(huán)境質(zhì)量，而且對排放標(biāo)準(zhǔn)及達(dá)標(biāo)途徑進(jìn)行了成本效益分析，這就使得所制定的排放標(biāo)準(zhǔn)具有較好的科學(xué)性和可執(zhí)行性。我國現(xiàn)行污水處理廠排放標(biāo)準(zhǔn)為2002年所制定，其中的一級B標(biāo)準(zhǔn)與以色列現(xiàn)行污水排放標(biāo)準(zhǔn)接近。目前我國正在修訂污水處理廠排放標(biāo)準(zhǔn)，建議在修訂的過程中針對不同受納水體，結(jié)合水環(huán)境質(zhì)量，注重對標(biāo)準(zhǔn)的成本效益和達(dá)標(biāo)途徑的經(jīng)濟可行性分析，進(jìn)而提高污水排放標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性和可操作性。
3.提高污水處理費收費標(biāo)準(zhǔn)，完善水價體系，建立排污標(biāo)準(zhǔn)與水價聯(lián)動機制
提高污水處理費一方面可以用以維持污水處理廠的運行和盈利，進(jìn)而促進(jìn)社會資本向污水處理領(lǐng)域流動，有利于實現(xiàn)污水處理廠的資金來源多樣化，減輕政府負(fù)擔(dān)；另一方面，當(dāng)征收標(biāo)準(zhǔn)提升到一定水平后可以促進(jìn)污水排放主體減排，對工業(yè)企業(yè)和居民的節(jié)約用水和循環(huán)用水起到刺激作用，進(jìn)而提高用水效率。借鑒以色列水價體系，以全成本定價為原則完善水價體系，即水價應(yīng)包括開發(fā)、利用水資源和處理排放廢污水產(chǎn)生的全部成本，包括生產(chǎn)成本、機會成本和外部成本。同時加強與發(fā)改委、水利部等部門聯(lián)動，形成排放標(biāo)準(zhǔn)與水價聯(lián)動機制，在修訂污水排放標(biāo)準(zhǔn)時，也應(yīng)基于排放標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)工藝確定建設(shè)、運行成本，動態(tài)調(diào)整水價標(biāo)準(zhǔn)。
4.抓好環(huán)保相關(guān)技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用
以色列通過各種技術(shù)革新，運用市場化手段，形成了科技支撐環(huán)境保護的良好商業(yè)運營模式和生態(tài)系統(tǒng)，有效緩解了對河流和其他水體的使用壓力。建議我國依托“水專項”等重大科研專項，從關(guān)鍵問題出發(fā)，加大國際科研合作力度，加大對科研成果創(chuàng)新和推進(jìn)應(yīng)用方面的支持，加大對“水十條”重點任務(wù)落實的科技支撐力度。
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