黃河流域生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)較為薄弱，水資源、水環(huán)境、水生態(tài)功能、水災(zāi)害問題突出，生產(chǎn)用水、生活用水?dāng)D占生態(tài)用水的現(xiàn)象較為嚴(yán)重……這些問題的存在影響和制約著黃河流域高質(zhì)量發(fā)展。黃河流域生態(tài)系統(tǒng)的整體性以及流域生態(tài)服務(wù)功能的公共性，意味著必須打破傳統(tǒng)行政區(qū)域和部門界限，大力推進(jìn)黃河流域生態(tài)空間一體化保護(hù)和環(huán)境協(xié)同化治理;意味著必須尊重自然規(guī)律、社會(huì)規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律，牢固樹立“一盤棋”思想，更加注重保護(hù)和治理的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。
優(yōu)化并嚴(yán)格落實(shí)空間規(guī)劃。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，考察一個(gè)城市首先看規(guī)劃，規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費(fèi)，規(guī)劃折騰是最大的忌諱。這是從戰(zhàn)略高度對規(guī)劃重要性作出的深刻闡釋。沿黃流域九省(區(qū))中，處于中上游的寧夏、中游的河南相繼納入省級空間規(guī)劃試點(diǎn)范圍。兩省(區(qū))以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，全面摸清并分析國土空間本底條件，在國土開發(fā)適宜性評價(jià)、資源環(huán)境承載力評價(jià)基礎(chǔ)上，科學(xué)劃定城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間以及相對應(yīng)的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線，編制了省級空間規(guī)劃試點(diǎn)方案，為其他七省(區(qū))科學(xué)布局生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”、建立健全國土空間開發(fā)保護(hù)制度積累了經(jīng)驗(yàn)、提供了示范。從生態(tài)保護(hù)、環(huán)境治理的角度而言，沿黃各省(區(qū))必須嚴(yán)格落實(shí)空間規(guī)劃，構(gòu)建科學(xué)合理的生態(tài)空間布局，明確生態(tài)功能定位，理順?biāo)Y源、水環(huán)境、水生態(tài)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)系、水生態(tài)系統(tǒng)與其他生態(tài)系統(tǒng)之間的關(guān)系，堅(jiān)持山水林田湖草綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理，共同抓好大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理。
堅(jiān)持因地制宜分類施策的原則。充分考慮黃河上中下游的差異，依據(jù)黃河上中下游的生態(tài)功能定位，分階段、分地域穩(wěn)步有序?qū)嵤┥鷳B(tài)保護(hù)和環(huán)境治理，緩解生態(tài)環(huán)境壓力，讓自然生態(tài)修養(yǎng)生息，從根本上解決環(huán)境問題。針對黃河上游，以三江源、祁連山、甘南水源涵養(yǎng)區(qū)為重點(diǎn)，以恢復(fù)、穩(wěn)定和提升生態(tài)功能為核心，推進(jìn)實(shí)施一批重大生態(tài)保護(hù)修復(fù)和建設(shè)工程，提升水源涵養(yǎng)能力。針對黃河中游，突出抓好水土保持和污染治理，有條件的地方大力建設(shè)旱作梯田、淤地壩等，有的地方則要以自然恢復(fù)為主，減少人為干擾;對污染嚴(yán)重的支流，構(gòu)建綠色低碳循環(huán)的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，從源頭上控制污染排放，減輕生態(tài)破壞壓力。針對黃河下游，加快黃河三角洲的發(fā)展步伐，促進(jìn)生態(tài)宜居環(huán)境建設(shè)，做好生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，促進(jìn)河流生態(tài)系統(tǒng)健康，豐富生物多樣性。總之，必須堅(jiān)持因地制宜分類施策原則，發(fā)揮各地比較優(yōu)勢，宜糧則糧、宜農(nóng)則農(nóng)、宜工則工、宜商則商，立足于全流域和生態(tài)系統(tǒng)的整體性，統(tǒng)籌謀劃，協(xié)同推進(jìn)。
把黃河水資源作為最大的剛性約束。其一，明確各流域、各區(qū)域的可用水量(包括自產(chǎn)水和外調(diào)水)，解決水資源過度開發(fā)、超量用水、無序取用水等問題。全面落實(shí)水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制和水功能區(qū)限制納污“三條紅線”，強(qiáng)化取用水總量監(jiān)管，對達(dá)到或超過取用水總量管控指標(biāo)的流域區(qū)域，嚴(yán)格實(shí)施取水許可限批，完善管控臺(tái)賬，抓好最嚴(yán)格水資源管理考核。其二，確定務(wù)實(shí)管用的用水定額標(biāo)準(zhǔn)，有效提高用水和節(jié)水管理水平。各流域、各地區(qū)應(yīng)充分調(diào)研，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，合理明晰用水定額，有效配置水資源、嚴(yán)格水資源監(jiān)管，規(guī)范取用水行為，堅(jiān)持指標(biāo)內(nèi)用水，轉(zhuǎn)變用水方式，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展布局、發(fā)展規(guī)模和發(fā)展結(jié)構(gòu)。其三，堅(jiān)決落實(shí)“以水定需”原則，緩解水資源供需矛盾。要以水定地、以水定城、以水定產(chǎn)、以水定人，有多少水辦多少事，有多少湯泡多少饃。制定更加嚴(yán)格的水資源規(guī)劃，加強(qiáng)水資源的優(yōu)化配置、科學(xué)調(diào)度、嚴(yán)格管控，科學(xué)設(shè)定水資源開發(fā)利用強(qiáng)度，合理規(guī)劃人口、城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，大力發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)和技術(shù)，實(shí)施全社會(huì)節(jié)水行動(dòng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源水環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào)。
探索建立適合黃河流域特點(diǎn)的法規(guī)制度。制定綜合性的《黃河保護(hù)法》。按照目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，以嚴(yán)格保護(hù)黃河流域生態(tài)環(huán)境、協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系為主要目標(biāo)，將黃河流域長期以來防洪減災(zāi)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中的經(jīng)驗(yàn)做法進(jìn)行歸納、總結(jié)，固化為制度，上升為法律，從根本上解決黃河流域水資源嚴(yán)重短缺、生態(tài)系統(tǒng)脆弱、生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)高等突出生態(tài)環(huán)境問題。目前，《中華人民共和國長江保護(hù)法(草案)》已提請全國人大常委會(huì)會(huì)議審議，這意味著制定一部專門保護(hù)黃河的法律勢在必行。建立健全黃河流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。其一，建立健全濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，上中游地區(qū)的退耕還林、退牧還草等國家項(xiàng)目要繼續(xù)執(zhí)行，補(bǔ)償資金主要用于草原生態(tài)恢復(fù)與建設(shè)、生態(tài)移民搬遷、限牧還濕補(bǔ)助等;其二，建立健全生態(tài)功能區(qū)保護(hù)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，完善重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、評價(jià)體系，開展生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算研究，建立生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系，探索構(gòu)建跨省(區(qū))的黃河流域生態(tài)補(bǔ)償制度，加強(qiáng)生態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，根據(jù)出入境水質(zhì)狀況確定橫向補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)建立流域生態(tài)保護(hù)共建共享機(jī)制。其三，探索建立水電企業(yè)反哺生態(tài)保護(hù)機(jī)制，遏制對黃河流域生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生負(fù)外部性的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和行為，對相關(guān)活動(dòng)和行為加大處罰力度，提高違法成本。建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。開展黃河流域生態(tài)資產(chǎn)核算，為國家實(shí)施針對性的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付提供科學(xué)依據(jù)。立足黃河中上游的生態(tài)資源優(yōu)勢，因地制宜發(fā)展生態(tài)旅游、生態(tài)科考、生態(tài)康養(yǎng)等生態(tài)產(chǎn)業(yè)，破解生態(tài)脆弱與貧困交織的難題，真正讓“綠水青山”轉(zhuǎn)化為“金山銀山”。
作者：寧夏黨校(行政學(xué)院)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展研究中心 王叢霞
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