在分析非常規水源利用現狀及存在問題的基礎上，結合黨的十九屆五中全會精神有關要求和當前形勢，考慮內生動力、供水普遍性和穩定性、技術經濟可行性三方面因素，分析非常規水源利用發展的重點布局，并按照約束性和激勵性措施并行的原則，從破解供給端和需求端雙向不足著手，提出新時期非常規水源利用發展的總體思路和框架，以及推進工作的相關建議。
關鍵詞：非常規水源；再生水利用；水資源需求管理；循環經濟
開展再生水、淡化海水、集蓄雨水等非常規水源利用對于緩解水資源短缺，提高水資源利用效率，促進水資源節約保護都具有重要意義。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》將創新和推動高質量發展作為主題，提出構建新發展格局。推動新時期非常規水源開發利用，要站在更高的視野，從高質量城鎮化、綠色轉型和循環社會發展、產業結構升級和戰略新興產業等宏觀戰略出發，認識發展非常規水源利用的重要意義。本文基于新時期國家宏觀形勢和非常規水源發展的自身特征，就非常規水源利用發展的若干戰略問題提出一些思考和建議。
一、非常規水源利用現狀
非常規水源是指有別于常規水資源的再生水、海水、微咸水、礦井水、集蓄雨水等,也可稱為非傳統水源。經過多年實踐探索，我國非常規水源利用已取得一定進展和成效。根據中國水資源公報，2018年全國非常規水源利用量86.4億m3，統計包括了污水處理回用、集雨工程、海水淡化三類水源工程的供水量。從多級尺度的空間區域對比情況來看，我國非常規水源利用呈現不均衡特點：全國整體非常規水源利用量占總用水量的比例為1.34%，北方地區這一數值為2.15%，黃河流域為3.31%，海河流域為6.22%（比例最高的流域）。由此可見，非常規水源利用量占總用水量的比例與水資源短缺程度存在正相關關系。從省級層面看，北京和天津的非常規水源利用已經取得較大進展，在總用水量中的比例分別達到26.6%和14.2%；其他較高的省份包括山西（5.6%）、山東（4.2%）、河北（3.4%）、甘肅（3.3%）、遼寧（3.2%）。其余省份利用比例普遍較小，在3%以下。
二、非常規水源利用存在的主要問題
1.利用規模不大雖然近年我國非常規水源利用有了較大進展，但總體看，利用規模還有待擴大，除北京、天津兩市外，其他地區非常規水源利用量占總用水量的比例都較小，僅起到補充作用。2.利用規劃體系有待健全從全國層面看，未編制非常規水源利用規劃。從地方看，大部分省份都沒有編制非常規水源綜合利用規劃，規劃不健全既不利于對本地水資源的開發、配置、利用等形成統籌指導，也不利于常規水源工程設施和非常規水源工程設施建設推進。3.法律法規支撐保障不足雖然《水法》《水污染防治法》《循環經濟促進法》等法律涉及非常規水源開發利用，但都只提出宏觀鼓勵和支持而缺乏具體措施條款，同時也缺少專門的非常規水源利用法律或法規。地方層面，非常規水源利用法規建設有所進展，如北京、天津、大連、深圳、寧波等地出臺了專門針對再生水利用的法規、規章或規范性文件。但整體看，出臺專門法規和規范性文件的地區仍比較少，制度規范支撐不足。4.產業發展扶持政策有待健全非常規水源利用工程具有前期投入大、資金回收期長、公益性較強、利潤微薄等特點。雖然近年相繼出臺了一些優惠政策，但政策的有效引導和激勵作用還不突出，仍然存在以下問題：價格機制有待健全，非常規水源價格低于生產成本和費用的現象仍較普遍，“分質供水、分質定價”的價格體系沒有形成，不能滿足不同水質標準、不同使用途徑、不同用量水平的非常規水源用戶要求；融資渠道比較單一，缺乏吸引社會資本投資的激勵性措施；用電優惠、企業所得稅減免、增值稅減免等企業運營優惠政策落實不到位。5.全社會對非常規水源利用的意識有待增強各地對非常規水源利用的重要性認識和定位有差異，很多地方仍將非常規水源簡單作為補充性水源看待。社會公眾對非常規水源的安全性仍存在質疑。從長遠看，非常規水源利用市場的擴展和事業的健康發展，必然要以公眾的普遍認同和充分參與作為基礎，因此增強公眾對非常規水源利用的意識迫在眉睫。
三、新時期我國非常規水源利用發展重點布局
開發利用非常規水源，體現了綠色發展和循環社會的要求，一方面有助于推動水資源集約節約利用，提高水資源利用效率效益；另一方面有利于減少對水環境的污染，改善生態環境。但考慮到我國各地水情差異大，區域、城鄉發展不平衡現象仍較普遍，需要通過分析非常規水源利用發展的內生動力、供水普遍性和穩定性、技術經濟可行性確定發展重點。1.非常規水源利用發展的影響因素①發展內生動力。根據國內外的非常規水源利用發展經驗，水資源短缺無疑是最主要的驅動因素。但從近年的發展趨勢看，在節水就是減排的觀念影響下，治理水環境污染也正在成為非常規水源利用的一項重要驅動因素。②供水水源的普遍性和穩定性。非常規水源要提供充足、持續的供水保障，則水源必須具備普遍性和穩定性。從供水水源的普遍性角度看，再生水（污水水源）和集蓄雨水因在地域上普遍分布而最容易滿足條件。其次，我國擁有漫長的海岸線，沿海分布城市眾多，具備廣泛利用海水的條件。微咸水和礦坑排水則有非常顯著的地域限制特征，僅能滿足特殊地域或行業的需要。③技術經濟的可持續性。非常規水源利用需要巨額的前期沉淀資本投入，并建立可持續的運營成本回收機制，還有較高的運行管理和技術水平保障要求。因此，必須通過規模經濟效應來分攤建設和運行成本，這決定了非常規水源利用只能集中在城市。農村可以根據實際情況探索分散的雨窖集水、小型海水淡化和微咸水利用等方式。2.非常規水源利用發展重點布局要將城市特別是大型城市的再生水利用和海水利用作為發展重點，使之成為充分發揮“水資源替代作用”的主力水源。城市雨水集蓄利用難以納入水資源統一配置，應當主要與黑臭水體和河湖的保護治理、海綿城市建設、城市排水等工作統籌發展。微咸水和礦坑排水在不具備普遍性的前提下，可根據地域情況因地制宜。但具體而言，對于不同類型、不同規模、不同發展條件的城市，發展的目標和思路也應有一定差異性。可考慮分為以下四種類型。①資源性缺水和用水需求存在缺口的北方大型城市。如北京、天津，一方面非常規水源利用是現實迫切需求，能夠在很大程度上緩解水資源利用壓力；另一方面，這類城市也有足夠的資金、技術和管理條件發展非常規水源利用設施。對這類城市要全面推廣再生水利用和雨水利用，利用規模要顯著增加。沿海城市的海水淡化和直接利用量也應占有一定比例，要通過持續的實踐探索，發展成為典型示范和標桿。②水污染問題嚴重、存在局部性缺水的南方大型城市。如深圳、昆明，這些城市水資源壓力沒有北方城市大，但也存在一定程度缺水問題，同時治理污染和黑臭水體等任務非常艱巨。對這類城市，開展污水處理回用和雨水收集利用要與治污結合起來，滿足生態用水、景觀用水需求，同時探索拓寬利用領域，滿足不同用戶的用水需求。③經濟實力較強、經濟和城市規模處于擴張期的中小城市。這些城市發展規模和基礎設施建設仍處于快速增長時期，非常規水源利用容易納入總體規劃、市政規劃之中，同時也具備資金和技術條件。對這些城市，可根據自然、區位、經濟等條件，探索相應的發展模式。④處于收縮狀態的小城市和小縣城。這些城市屬于人口流出地區，資金及技術條件一般，首要任務是確保當地民生，可不做強制性要求，鼓勵多與當地產業結構相結合，自主探索一些成本相對較低的非常規水源利用項目，促進合理利用和發展。
四、促進非常規水源利用發展的總體思路
從破解供給端和需求端雙向不足的問題著手，按照約束性和激勵性措施并行的思路，構建新時期非常規水源利用發展思路框架，推動非常規水源利用發展。1.供給端發展思路在供給端，著重解決設施供給、運行供給、投入供給三大問題。①設施供給。一方面健全規劃，明確非常規水源利用發展規模和利用總量，合理安排集中式和分散式等各類設施，確定設施建設總體布局。另一方面通過“三同時”制度，與城市市政基礎設施建設相銜接，加強廠網配套，強化統一建設。②運行供給。強化非常規水源利用設施運行和服務管理、水質管理、安全管理、應急管理等內容，確保提供穩定、安全、可靠的用水。③投入供給。通過完善財政扶持政策、運行管理優惠政策等經濟激勵手段，促進建立多元化投融資渠道，為非常規水源利用設施建設和長效運行提供保障。2.需求端發展思路在需求端，主要是破解利用領域狹窄、利用量不足的問題。一方面通過約束性措施，運用水資源管理的手段，促進增加利用量；另一方面，則要通過完善經濟激勵、行政激勵、文化激勵等各類激勵性手段，促進主動利用。非常規水源利用發展思路框架模型見圖1。
五、推動非常規水源利用的建議
1.通過加強節水減排精細化管理，推進非常規水源利用節水工作最能體現水利對社會的微觀管理特征，加強非常規水源利用，是水資源節約和高效利用的一項有力措施，是推動水利精細化管理的題中之義。同時，非常規水源利用也是減少污染物排放、降低水污染的重要措施。要從節水減排的高度加快推進非常規水源利用。①以城市為單元，編制非常規水源利用推進規劃，明確設施數量、布局、建設要求、水質標準、管理等內容，并通過強化“用途管制、優水優用”來引導利用。②推動企業實施全生命周期管理，系統考慮生產、使用、回收、處理等各個環節對水資源的影響，把減量化、再利用、資源化原則貫穿到企業運行的各環節和全流程，促進企業更多利用非常規水源。③加強政府引導培育，推動水資源循環利用第三方服務體系建設，為市政、產業園區和企業提供水循環利用的整體解決方案，與社區和醫院、學校等公共機構開展污水回用資源化、無害化處理合作。2.突出重點城市，持續推動典型示范和實踐突出重點，選擇條件成熟、有迫切需要的城市，進一步加強典型示范建設，擴大非常規水源利用的社會影響力，提升全社會認同感。建議探索建立城市水循環發展指數發布和評價制度，把非常規水源利用放在全社會構建循環集約利用體系的框架中，以水循環指數來評價水資源利用效率，統籌規劃布局城市生產、生活、生態處理空間，發展多種形式的水循環利用措施。3.針對法律法規薄弱環節，推動若干關鍵立法取得實質性突破建議從以下幾方面加強相關法規制度建設。①將非常規水源利用的規劃制度、配置制度、激勵制度等有關內容納入《水法》。②將非常規水源利用相關內容納入即將出臺的《節約用水條例》中，從推動節約用水工作的角度，對加強非常規水源利用提出要求。③爭取制訂出臺《非常規水源利用條例》，明確非常規水源利用管理體制、規劃、設施建設、水質安全、產業鼓勵和應急管理等各環節要求及制度規范。4.切實加大財政引導支持力度，完善優惠政策體系十九屆五中全會提出要發展綠色環保戰略新興產業。雨水利用、再生水利用、海水淡化、污水治理等典型的新興環保和資源節約利用產業必將為培育新經濟增長點提供契機。要從財政、價格、稅費等方面完善非常規水源利用政策支持體系，引導和鼓勵產業發展。①加大財政支持力度，按照準公益性界定非常規水源利用設施性質，建立穩定規范的政府投資渠道，優先實施再生水、海水淡化等廠網建設“以獎代補”政策，財政補助同再生水用量、海水淡化利用量掛鉤，從而形成“多用多獎”激勵機制。②推進水價改革，優化非常規水源與外調水、地表水、地下水比價關系，突出非常規水源價格優勢。根據“用途管制、優水優用”原則分類定價，并采用階梯式遞減的定價方法，對大客戶實行優惠浮動價格，促進非常規水源利用量增加。將水資源費的征收與非常規水源利用掛鉤，對達到非常規水源規定使用比例的用戶，可減征或免征利用常規水源的水資源費，使用比例越高減免幅度越大。③完善并落實非常規水源生產用電優惠、企業所得稅減免、增值稅減免等政策，鼓勵社會資金投入非常規水源建設，促進產業化發展。5.從節水文化建設的高度，持續推動全社會增強非常規水源利用意識從節約用水的角度大力開展非常規水源利用宣傳工作，普及非常規水源安全使用知識，提高公眾對于非常規水源利用的理解與認識，激發主動使用的自覺性。健全公眾參與機制，規定信息公開與公眾參與的內容，提高非常規水源利用相關事項透明度，保障公眾的監督權利，同時增強公眾對非常規水源利用的理解和支持。
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