《草案》三審稿與二審稿的最大區(qū)別是從“修改”變成“修訂”的方式，既然下決心以修訂的方式來(lái)做，那就要把《環(huán)境保護(hù)法》全面修改好。
——王毅
《環(huán)境保護(hù)法》迫切需要強(qiáng)化“第三方”監(jiān)督主體，包括人大、檢察機(jī)關(guān)、法院、公眾的參與。
——辜勝阻
要規(guī)范和約束政府行為，防止政府成為環(huán)境問(wèn)題的最大制造者。
——張龍安
需要進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境信息公開(kāi)，以信息公開(kāi)促進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法。
——王勝明
現(xiàn)在未批先建已經(jīng)成為環(huán)境司法中的重大難題，什么項(xiàng)目未批先建？都是污染重的項(xiàng)目，不敢做環(huán)評(píng)，所以要未批先建。
——陳吉寧
十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議10月24日第三次審議引起社會(huì)極大關(guān)注的《環(huán)境保護(hù)法修訂案（草案）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《草案》）。本次會(huì)議將“修正案”改為“修訂案”，一字之差意在對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行全面的修改完善。
參與審議的人大常委會(huì)組成人員普遍認(rèn)為，《環(huán)境保護(hù)法》修改既是一項(xiàng)巨大的挑戰(zhàn)，也是一個(gè)能夠改善我國(guó)環(huán)境問(wèn)題的歷史機(jī)遇，在環(huán)境壓力日益增大、環(huán)境污染日益加劇的今天，對(duì)于回應(yīng)老百姓對(duì)環(huán)境保護(hù)的強(qiáng)烈關(guān)注和殷切期待是很有必要的。
常委會(huì)組成人員對(duì)《草案》逐條逐句進(jìn)行認(rèn)真細(xì)致的審議，力求在修法過(guò)程中把立法宗旨認(rèn)真地滲透到每一章、每一條甚至每一款中。
修訂面對(duì)“最嚴(yán)格”挑戰(zhàn)
王毅委員說(shuō)，《草案》三審稿與二審稿的最大區(qū)別是從二審的“修改”變成三審的“修訂”的方式，既然下決心以修訂的方式來(lái)做，那就要把《環(huán)境保護(hù)法》全面修改好。目前的三審稿在研究論證和咨詢(xún)修改方面還不夠充分，還沒(méi)有反映出過(guò)去20多年發(fā)生的新變化。如果進(jìn)一步修訂的話(huà)，應(yīng)該在以下幾個(gè)方面做比較大的改進(jìn)：
第一，我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作雖然取得了很大成績(jī)，但同時(shí)也面臨很多嚴(yán)重問(wèn)題，最根本的是如何處理環(huán)境與發(fā)展的關(guān)系。為了體現(xiàn)環(huán)境與發(fā)展之間的關(guān)系，除了環(huán)保主管部門(mén)之外應(yīng)該讓更多的部門(mén)參與環(huán)境保護(hù)，特別是綜合經(jīng)濟(jì)部門(mén)能夠參與到環(huán)境保護(hù)工作當(dāng)中來(lái)，在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)調(diào)整和布局以及轉(zhuǎn)方式方面有更明確的制度安排，這樣才能真正擺脫過(guò)去我們僅依靠GDP評(píng)價(jià)的傳統(tǒng)觀念。
第二，在三審稿中對(duì)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制有了進(jìn)一步明確的說(shuō)明，但仍然不夠。“十二五”規(guī)劃已把一些主要污染物規(guī)定為約束性指標(biāo)，建議將五年的環(huán)保目標(biāo)規(guī)定列入《環(huán)境保護(hù)法》。再有，建議將“環(huán)境不退化”的原則和目標(biāo)寫(xiě)入在《環(huán)境保護(hù)法》的修訂草案當(dāng)中。他說(shuō)，我們總是說(shuō)最嚴(yán)格的考核和最嚴(yán)格的制度，但是如果我們連這一點(diǎn)都寫(xiě)不進(jìn)去的話(huà)，就難以做到“最嚴(yán)格”。
第三，《環(huán)境保護(hù)法》已經(jīng)執(zhí)行20多年了，中國(guó)的環(huán)境狀況出現(xiàn)了很多新的變化，《環(huán)境保護(hù)法》修訂應(yīng)適應(yīng)這些變化。我們對(duì)未來(lái)環(huán)境狀況的判斷是，未來(lái)10~20年，中國(guó)處于區(qū)域性、流域性復(fù)合污染的格局，這樣我們?cè)诃h(huán)境污染治理的思路上，就要從綜合的、區(qū)域性和流域角度，考慮創(chuàng)新性制度安排來(lái)解決跨行政區(qū)污染問(wèn)題，例如設(shè)置環(huán)保部門(mén)的區(qū)域、流域派出機(jī)構(gòu)。還有消費(fèi)領(lǐng)域的污染也是新的不斷上升的問(wèn)題，比如汽車(chē)尾氣排放，過(guò)去考慮不多，因此，消費(fèi)領(lǐng)域的污染治理要有完善的制度安排。再有一些新的概念，比如環(huán)境健康、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、環(huán)境整體性等新的理念，如何在《環(huán)境保護(hù)法》的修改中納入進(jìn)來(lái)，這都是《環(huán)境保護(hù)法》修訂必須要面對(duì)的挑戰(zhàn)。
“軟法”如何才能變成“硬法”
辜勝阻委員說(shuō)，現(xiàn)在社會(huì)上普遍認(rèn)為我們的環(huán)保法是一部“軟法”，之所以是軟法，根本的還是制度設(shè)計(jì)。上次審議時(shí)也提到，現(xiàn)在我們靠?jī)蓚€(gè)主體，一個(gè)是政府，一個(gè)是企業(yè)，靠政府管企業(yè)。但是現(xiàn)在的政府既是“裁判員”，同時(shí)又是最大的“運(yùn)動(dòng)員”。政府招商引資，政府需要納稅，但是那些污染大戶(hù)往往又是稅收大戶(hù)，在這樣的情況下，光靠政府和企業(yè)這樣的二元主體治理，是很難把這部法變成一部“硬法”的。
現(xiàn)在我們有很多事都在強(qiáng)調(diào)第三方評(píng)估，《環(huán)境保護(hù)法》迫切需要強(qiáng)化“第三方”監(jiān)督主體，包括人大、檢察機(jī)關(guān)、法院、公眾的參與。如果有一個(gè)強(qiáng)大的第三方主體來(lái)監(jiān)督政府和企業(yè)，“軟法”才能變成“硬法”。所以，在立法的過(guò)程中，怎樣體現(xiàn)在政府和企業(yè)之外的第三方主體的監(jiān)督，是非常重要的。
全國(guó)“兩會(huì)”特別是人代會(huì)，是不是應(yīng)該在政府工作報(bào)告、計(jì)劃報(bào)告和預(yù)算報(bào)告之外，再增加一個(gè)環(huán)境保護(hù)報(bào)告，不僅僅是向常委會(huì)報(bào)告，而是向人民代表大會(huì)報(bào)告，如果向人民代表大會(huì)報(bào)告那就會(huì)完全不一樣。環(huán)境問(wèn)題離老百姓最近，每個(gè)人都有切身的體會(huì)，因此，如何強(qiáng)化人大對(duì)環(huán)境工作的監(jiān)督，在立法中要把這個(gè)制度設(shè)計(jì)好，才能使最大的“軟法”變?yōu)?ldquo;硬法”。
建立地方領(lǐng)導(dǎo)任期環(huán)保審計(jì)制度
任茂東委員說(shuō)，《環(huán)境保護(hù)法》一直被認(rèn)為是執(zhí)行效果較差的法律，有一個(gè)原因就是違法成本太低，一些地方官員因某些利益因素而嚴(yán)重忽視環(huán)境保護(hù)等突出問(wèn)題。這次修改體現(xiàn)了要解決這類(lèi)問(wèn)題的規(guī)定，但仍不夠。
比如《草案》第六十三條，規(guī)定了對(duì)一些違法行為的處罰，他認(rèn)為處罰力度仍顯不夠，第六十三條列舉的這些行為都是一些存在主觀故意的瀆職行為，處罰僅僅是記過(guò)、記大過(guò)、或者降級(jí)，只有“造成嚴(yán)重后果的”，才撤職、開(kāi)除等。
大家都知道，環(huán)境污染嚴(yán)重后果的出現(xiàn)具有滯后性，不一定立刻顯現(xiàn)出來(lái)，相當(dāng)一部分官員在位時(shí)間可能僅僅3年多，所以這一條的規(guī)定在實(shí)踐中會(huì)造成很大的執(zhí)行難度，懲罰措施顯得蒼白無(wú)力，對(duì)這種瀆職行為的震懾力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。建議應(yīng)進(jìn)一步增加監(jiān)管人員的處罰力度，同時(shí)增加對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部提拔任用時(shí)，先對(duì)他們所轄區(qū)域進(jìn)行環(huán)境評(píng)估，評(píng)估合格方可任用。
黃小晶委員說(shuō)，要建立地方領(lǐng)導(dǎo)任期環(huán)境保護(hù)審計(jì)制度并向全社會(huì)公開(kāi)，作為政績(jī)考核的重要內(nèi)容，關(guān)鍵是中期審計(jì)和任期審計(jì)，這兩條都應(yīng)該有。現(xiàn)在在環(huán)境保護(hù)的問(wèn)題上，作為地方領(lǐng)導(dǎo)負(fù)主要責(zé)任，環(huán)境搞得好不好，在你的任期里是優(yōu)化了還是惡化了，可以比較明顯地看出你這一任的執(zhí)政理念。所以，在政績(jī)考核這個(gè)問(wèn)題上，環(huán)境保護(hù)應(yīng)該有個(gè)審計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)。
王勝明委員說(shuō)， 要進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)管者的責(zé)任。環(huán)境保護(hù)，企業(yè)是基礎(chǔ)，但監(jiān)管是關(guān)鍵，環(huán)境改善是管出來(lái)的，否則，放任自流，只能每況愈下。《草案》第六十三條規(guī)定了政府及其有關(guān)部門(mén)的責(zé)任，查處是有關(guān)部門(mén)的基本職責(zé)，有舉報(bào)要查，沒(méi)有舉報(bào)也要查，建議刪去舉報(bào)的前提，只要未及時(shí)查處，造成嚴(yán)重后果的，有關(guān)負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人就要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。需進(jìn)一步加強(qiáng)人大對(duì)環(huán)境保護(hù)工作的監(jiān)督。縣級(jí)以上政府應(yīng)當(dāng)定期向本級(jí)人大報(bào)告環(huán)境保護(hù)工作，建議環(huán)境污染嚴(yán)重的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)每年報(bào)告。
政府決策失誤造成污染要承擔(dān)法律責(zé)任
張龍安（全國(guó)人大代表）指出，要規(guī)范和約束政府行為，防止政府成為環(huán)境問(wèn)題的最大制造者。針對(duì)基層實(shí)踐存在的問(wèn)題，他建議：
第一，強(qiáng)化環(huán)評(píng)的真實(shí)性，提高全民環(huán)境意識(shí)，環(huán)境不但是政府的事，更是關(guān)系全民切身利益的大事。加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，人人有責(zé)，以犧牲環(huán)境換取政績(jī)和經(jīng)濟(jì)效益應(yīng)當(dāng)視為犯罪。現(xiàn)在的環(huán)評(píng)報(bào)告的真實(shí)性如何，承擔(dān)多大的法律責(zé)任？應(yīng)該有很好的法律約束。
第二，對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)要進(jìn)行問(wèn)責(zé)。如果規(guī)劃環(huán)評(píng)最后出了問(wèn)題，那么負(fù)責(zé)規(guī)劃環(huán)評(píng)的具體責(zé)任人要不要承擔(dān)法律責(zé)任？如何承擔(dān)法律責(zé)任？承擔(dān)多大法律責(zé)任？這些問(wèn)題要盡快明確，只有明確這些責(zé)任才可以確定環(huán)評(píng)的真實(shí)性。
林志梅（全國(guó)人大代表）說(shuō)， 法律責(zé)任的條款當(dāng)中講到企事業(yè)單位違法后要承擔(dān)什么責(zé)任。如果政府決策失誤，比如引進(jìn)的一些項(xiàng)目給環(huán)境造成了污染，對(duì)社會(huì)、當(dāng)?shù)氐睦习傩沼绊懛浅４螅瑳Q策失誤帶來(lái)了環(huán)境污染，如何承擔(dān)責(zé)任？整個(gè)法律責(zé)任章節(jié)當(dāng)中沒(méi)有這樣的規(guī)定。除了第六十三條“各級(jí)人民政府有下列行為的”，這里不夠明確，對(duì)主管部門(mén)、政府決策引起環(huán)境污染，決策人是否也應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。很多地方都建立了化工園區(qū)，這都是政府招商引資的決策，如果帶來(lái)了環(huán)境污染，決策的政府部門(mén)要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
環(huán)境污染是一個(gè)大課題，政府部門(mén)相關(guān)的責(zé)任在法律責(zé)任當(dāng)中要寫(xiě)進(jìn)去。政府部門(mén)引進(jìn)項(xiàng)目決策失誤的，要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，要增加這樣的條款。
強(qiáng)化對(duì)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)完成情況硬約束
陳吉寧委員說(shuō)，我們一直講要轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，特別是轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念。到底誰(shuí)在做綠色發(fā)展，誰(shuí)沒(méi)有做綠色發(fā)展，目前還沒(méi)有一個(gè)數(shù)據(jù)來(lái)評(píng)估一個(gè)區(qū)域是怎樣的，這就要求我們應(yīng)該建立國(guó)家環(huán)境的統(tǒng)計(jì)制度。現(xiàn)在我們連底數(shù)很多時(shí)候都講不清楚，如何形成國(guó)家的政策、標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)家的規(guī)劃？如何引導(dǎo)各地方政府及相關(guān)部門(mén)進(jìn)行真正的綠色發(fā)展，建立相應(yīng)的綠色GDP評(píng)估制度？沒(méi)有數(shù)據(jù)就無(wú)法體現(xiàn)這個(gè)事情，建議要定期開(kāi)展環(huán)境統(tǒng)計(jì)調(diào)查研究。
呂祖善委員說(shuō)，最近全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委在進(jìn)行“十二五”中期的評(píng)估，從初步調(diào)研情況來(lái)看“十二五”期間很大一部分目標(biāo)進(jìn)展順利，有些能夠提前完成。但是兩個(gè)方面進(jìn)展很不理想，一是結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變滯后，有些結(jié)構(gòu)性的矛盾不但沒(méi)有緩解還顯得更為突出，比如產(chǎn)能過(guò)剩的問(wèn)題。二是節(jié)能減排指標(biāo)完成得很不理想，有的指標(biāo)可能很難完成。這兩個(gè)方面存在問(wèn)題說(shuō)明我們?cè)诳茖W(xué)發(fā)展和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中存在薄弱環(huán)節(jié)。
為此，《環(huán)境保護(hù)法》必須強(qiáng)化兩個(gè)方面，一是強(qiáng)化對(duì)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)完成情況的硬約束，二是提高環(huán)境質(zhì)量的透明度。《草案》第四十條規(guī)定“對(duì)超過(guò)國(guó)家重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)的地區(qū)……環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)暫停審批新增重點(diǎn)污染物排放總量的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件”。僅有這樣的約束是不夠的。現(xiàn)在很多環(huán)境污染問(wèn)題，盡管有排放不達(dá)標(biāo)的或偷排的，但大量的環(huán)境問(wèn)題是某些地區(qū)環(huán)境容量已經(jīng)超過(guò)極限而造成的。
這個(gè)問(wèn)題主要是政府的責(zé)任，環(huán)境容量已經(jīng)不允許再增加新的污染物排放，應(yīng)該由政府控制，由政府采取措施而不是僅僅由環(huán)保部門(mén)暫停環(huán)評(píng)就能解決的。所以，必須對(duì)政府實(shí)施更硬的約束。增加環(huán)境質(zhì)量的透明度，讓群眾對(duì)當(dāng)?shù)卣M(jìn)行監(jiān)督，這比我們考核、評(píng)比、檢查要管用得多。在法律上應(yīng)該有明確表述。
以信息公開(kāi)促進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法
王勝明委員說(shuō)，進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境信息公開(kāi)，以信息公開(kāi)促進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法。《草案》第二十條規(guī)定環(huán)保主管部門(mén)有權(quán)對(duì)排放污染物單位進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查。現(xiàn)場(chǎng)檢查結(jié)果如何應(yīng)當(dāng)公開(kāi)，即使具體情況難以公開(kāi)，也應(yīng)當(dāng)公開(kāi)總體情況。《草案》第五十條規(guī)定重點(diǎn)排污單位應(yīng)當(dāng)公開(kāi)有關(guān)情況，那么公開(kāi)一次還是公開(kāi)幾次？排污有個(gè)過(guò)程，公開(kāi)也應(yīng)當(dāng)持續(xù)。
王明雯委員針對(duì)這一問(wèn)題提出3點(diǎn)建議：一是進(jìn)一步明確不同主體環(huán)境信息公開(kāi)的方式、途徑和時(shí)間要求。比如第四十九條，“定期”怎么理解，到底是一個(gè)月、兩個(gè)月，半年還是一年？應(yīng)該加以細(xì)化和明確，否則想公開(kāi)就公開(kāi)，不公開(kāi)也沒(méi)有辦法。再如第五十條，“應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)”，他認(rèn)為可以具體明確為“應(yīng)當(dāng)每月向社會(huì)公開(kāi)”，這樣便于進(jìn)行監(jiān)督檢查。
二是明確規(guī)定要建立一個(gè)統(tǒng)一公開(kāi)的平臺(tái)，來(lái)公開(kāi)企業(yè)的環(huán)境信息，便于了解和查詢(xún)。大家對(duì)污染企業(yè)的信息都非常關(guān)注，在哪個(gè)地方公開(kāi)，應(yīng)該有一個(gè)統(tǒng)一的公開(kāi)平臺(tái)，便于有關(guān)部門(mén)和公眾去了解、查詢(xún)與監(jiān)督。
三是在第六章法律責(zé)任部分，增加相關(guān)規(guī)定，對(duì)于該公開(kāi)而未公開(kāi)的，應(yīng)該對(duì)申請(qǐng)人提供司法救濟(jì)途徑。實(shí)際上，老百姓要了解環(huán)境信息是非常困難的，作為全國(guó)人大常委會(huì)委員，在9月份為了一個(gè)關(guān)于土壤污染的調(diào)研，到地方農(nóng)業(yè)局和環(huán)保局去了解相關(guān)情況，卻被告知信息涉密，不能公開(kāi)。全國(guó)人大代表都了解不到相關(guān)環(huán)境信息，普通老百姓怎么能夠了解到？我們的法律在這方面應(yīng)該制定得更加詳細(xì)一些。
堵塞環(huán)保監(jiān)管漏洞
張龍安（全國(guó)人大代表）說(shuō)，現(xiàn)在的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，廳一級(jí)都是行政編制，到區(qū)、縣一級(jí)都是事業(yè)編制，在體制上漏洞很大。發(fā)達(dá)國(guó)家行政執(zhí)法部門(mén)都是行政單位，都是中央和地方財(cái)政發(fā)工資，但是我們國(guó)家區(qū)、縣一級(jí)都是事業(yè)編制。據(jù)了解，一般的小縣，現(xiàn)在的環(huán)保部門(mén)都在200人以上，如果大一點(diǎn)的縣，發(fā)達(dá)地區(qū)，環(huán)保部門(mén)就是四五百人，這些人的工資，地方財(cái)政無(wú)力支付，所以他們的事業(yè)編制就靠罰款、收費(fèi)來(lái)養(yǎng)活自己。體制問(wèn)題決定了我們整個(gè)國(guó)家的環(huán)保問(wèn)題。所以事業(yè)編制跟我們整個(gè)環(huán)境保護(hù)法律有矛盾、有沖突。要從根本上解決中國(guó)的環(huán)境污染問(wèn)題，首先我們的區(qū)、縣一級(jí)的政府要改變體制，如果體制改變不了，我們的法律即使制定了以后還是無(wú)法執(zhí)行。
張全（全國(guó)人大代表）則重點(diǎn)關(guān)注環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察的體制機(jī)制問(wèn)題。他建議，在第二十條前面應(yīng)寫(xiě)上國(guó)家實(shí)行“國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管”的體制安排。他說(shuō)，從全世界的實(shí)踐來(lái)看，國(guó)土面積比較大的國(guó)家普遍都是采用這種方法，由國(guó)家的監(jiān)察機(jī)構(gòu)來(lái)監(jiān)督地方對(duì)國(guó)家法律的實(shí)施情況，由地方機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施對(duì)地方的具體監(jiān)管。
呂薇委員說(shuō)，目前環(huán)境保護(hù)的最大問(wèn)題是監(jiān)督實(shí)施的問(wèn)題，盡管現(xiàn)在這部法律還有許多有待改進(jìn)的地方。環(huán)境保護(hù)最關(guān)鍵的還是要加強(qiáng)監(jiān)督和實(shí)施的力度。建立責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一、相匹配的監(jiān)管體制，這是非常重要的。
一是要協(xié)調(diào)中央部門(mén)之間關(guān)系，如在第二章環(huán)境監(jiān)督管理中第十六條，很多地方都提到國(guó)家環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)，但是實(shí)際上在執(zhí)行中，農(nóng)業(yè)的是由農(nóng)業(yè)部來(lái)管，海洋的是由海洋局來(lái)管，城市的監(jiān)管體系是由城建部來(lái)管。那么環(huán)保部門(mén)與被“會(huì)同”單位是什么關(guān)系，出了問(wèn)題誰(shuí)負(fù)最終責(zé)任。是不是人財(cái)物由誰(shuí)管，責(zé)任就由誰(shuí)來(lái)負(fù)？這部法律出臺(tái)以后，將來(lái)政府的管理體制如何與之相適應(yīng)。現(xiàn)在出了環(huán)境問(wèn)題，板子肯定打在環(huán)境保護(hù)部，在會(huì)同的情況下到底怎么樣分清責(zé)任要明確。
二是要處理好中央與地方的關(guān)系，即“國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管。”我們這么大的國(guó)家，要明確中央政府管什么，地方政府管什么，省里管什么，縣里管什么，一定要搞清楚。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，中央政府要管制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境質(zhì)量檢查、評(píng)估和信息公布，這些應(yīng)該國(guó)家統(tǒng)一來(lái)做。地方要進(jìn)行一些具體的督察工作，比如重點(diǎn)污染源的檢查和排放監(jiān)測(cè)和檢查。現(xiàn)在法律中講到縣級(jí)以上政府公布環(huán)境信息，比如有委員講到去地方政府要資料人家不給。因?yàn)樵谶@種情況下，基層政府既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員，很難真實(shí)反映情況。所以，《草案》要分清中央和地方在監(jiān)督管理上的責(zé)任，總體的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)，以及環(huán)境信息的公布應(yīng)該是中央，或者至少提高到省里來(lái)管，縣里或者市一級(jí)應(yīng)在排查一些具體的重點(diǎn)的污染源和排放控制方面做更多的工作。現(xiàn)在地方基層政府是被考核對(duì)象，讓他自己去發(fā)布自己的不良信息，往往行不通。
董新光（新疆維吾爾自治區(qū)人大常委會(huì)副主任）說(shuō)，現(xiàn)在的環(huán)境保護(hù)是很多部門(mén)都各自為政地做一些事情。第十六條規(guī)定，“有關(guān)行業(yè)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)站（點(diǎn)）的設(shè)置應(yīng)符合有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定和監(jiān)測(cè)規(guī)范的要求”，實(shí)際工作中這就留了口子，各部門(mén)的監(jiān)測(cè)還是以各部門(mén)各自為主。現(xiàn)在我們國(guó)家地下水監(jiān)測(cè)主要靠國(guó)土資源和水利部門(mén)，地表水的監(jiān)測(cè)斷面都涉及到環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)的問(wèn)題，水利和環(huán)保部門(mén)都涉及到河道水環(huán)境監(jiān)測(cè)管理，而現(xiàn)在是水利不上岸、環(huán)境不下河，一個(gè)問(wèn)題兩個(gè)系統(tǒng)各自為政管理。既然是統(tǒng)一管理，在后面是否可以增加一句話(huà)，或者第一步能夠做到“由國(guó)務(wù)院各個(gè)部委設(shè)置的國(guó)家監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)，與國(guó)家環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享”。各部門(mén)可以監(jiān)測(cè)，按照規(guī)定統(tǒng)一監(jiān)測(cè)方式，實(shí)現(xiàn)監(jiān)測(cè)的環(huán)境數(shù)據(jù)共享。
杜絕“未批先建”須加大處罰力度
陳吉寧委員說(shuō)，三審稿與二審稿比有進(jìn)步，但是在法律設(shè)置上仍有漏洞，例如對(duì)解決存在比較突出的執(zhí)法成本高、違法成本低的問(wèn)題沒(méi)有很好體現(xiàn)，他特別提到未批先建的問(wèn)題。
有很多專(zhuān)家都在呼吁一定要把未批先建的問(wèn)題解決，但是仍然沒(méi)有說(shuō)明為什么要解決這個(gè)問(wèn)題？現(xiàn)在未批先建已經(jīng)成為環(huán)境司法中的重大難題，什么項(xiàng)目未批先建？都是污染重的項(xiàng)目，不敢做環(huán)評(píng)，所以要未批先建。有組數(shù)據(jù)可以說(shuō)明，2010年對(duì)全國(guó)鋼鐵項(xiàng)目進(jìn)行清查，河北省全省煉鐵煉鋼的產(chǎn)能分別是2.73億噸和2.86億噸，在這么大的產(chǎn)能中，將近80%是沒(méi)有經(jīng)過(guò)環(huán)評(píng)審批擅自建設(shè)運(yùn)行的，這里有相當(dāng)一部分是不符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策需要淘汰的。
未批先建，一旦建成之后，污染重、落后的產(chǎn)能沒(méi)有辦法淘汰，政府管理部門(mén)叫停也停不下來(lái)。目前的罰款最高限額是20萬(wàn)元，沒(méi)有任何用處。一個(gè)大項(xiàng)目上億甚至十幾億元，20萬(wàn)元的罰款額度區(qū)區(qū)九牛一毛，也沒(méi)有辦法追究責(zé)任人的法律責(zé)任，這些現(xiàn)象已經(jīng)成為環(huán)境執(zhí)法中十分突出的問(wèn)題。建議《草案》當(dāng)中一定要增加“未批先建”的內(nèi)容并提高處罰力度，一是對(duì)未批先建的，明確法律處罰依據(jù)，二是要大幅度提高懲罰的限額。建議做到用總投資額的比例，比如1%~5%作為罰款額度，而且不應(yīng)該只要沒(méi)有造成重大環(huán)境影響就不罰款，因?yàn)檫@個(gè)環(huán)境影響是累積性的，很難用一個(gè)項(xiàng)目作評(píng)估，只要是未批先建的都應(yīng)該給予處罰，而不是造成污染損害之后才進(jìn)行處罰，以體現(xiàn)法律的嚴(yán)肅性和正當(dāng)性。
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