■ 焦 點
1修訂思路：以《決定》精神為指導，確定修訂深度、立法本位、立法技術(shù)和立法策略
【《決定》亮點】
《決定》提出必須在新的歷史起點上全面深化改革?；诖耍吨袊伯a(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議公報》指出，要“進一步解放思想、解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力、解放和增強社會活力，堅決破除各方面體制機制弊端”。
《決定》提出，必須以“推動發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”，保護和改善民生。
《決定》指出，必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，加快發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟、民主政治、先進文化、和諧社會、生態(tài)文明；堅持和完善基本經(jīng)濟制度，加快完善現(xiàn)代市場體系、宏觀調(diào)控體系、開放型經(jīng)濟體系，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，加快建設創(chuàng)新型國家，推動經(jīng)濟更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展；使市場在資源配置中起決定性作用；推動形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設新格局?？梢姡鉀Q環(huán)境問題，建設人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設新格局，不能就環(huán)境保護而論環(huán)境保護，而是注重環(huán)境保護措施與其他措施的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，注重幾個文明建設的相關性。
《決定》要求正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定關系，膽子要大、步子要穩(wěn)，加強頂層設計和摸著石頭過河相結(jié)合，整體推進和重點突破相促進，提高改革決策科學性，廣泛凝聚共識，形成改革合力。
【修法建議】
修訂深度：《環(huán)境保護法》下一步修訂工作不應是現(xiàn)行原則、制度、體制和機制的完善性修補，而應立足于經(jīng)濟社會發(fā)展和環(huán)境保護的實際，開始進行大膽、穩(wěn)妥的創(chuàng)新性改革，破除不利于環(huán)境保護的體制和機制，建立有利于環(huán)境保護市場化的制度和機制，創(chuàng)立發(fā)揮社會力量作用的措施和方法。
立法本位：下一步修訂應當弱化傳統(tǒng)的義務本位觀念，適當增加社會、公民和市場主體的環(huán)境權(quán)利和與環(huán)境有關的其他權(quán)益規(guī)定。
立法技術(shù)：下一步修訂工作應當特別注重宏觀調(diào)控、社會、市場、文化、民主措施的運用。
立法策略：下一步的修訂工作應當鞏固和推廣一些試點探索成功的體制和機制，設計一些具有突破意義的制度和機制，破解一些社會期望解決的重點和難點環(huán)境問題。
2基本概念：用科學的概念界定法律適用對象范圍
【《決定》亮點】
《決定》指出應按照生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性采取保護措施，如“必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，加快發(fā)展社會主義……生態(tài)文明”，“建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護修復和污染防治區(qū)域聯(lián)動機制”。這就要求環(huán)境立法的措施規(guī)定應考慮生態(tài)環(huán)境的整體性、各生態(tài)因素的相關性和生態(tài)運行的動態(tài)性。
【修法建議】
《環(huán)境保護法》修訂三審稿仍然沿用現(xiàn)行《環(huán)境保護法》關于環(huán)境的定義，即“本法所稱環(huán)境，是指影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等。”“總體”和“包括”的措辭沒有體現(xiàn)生態(tài)因素的相關性、生態(tài)系統(tǒng)的動態(tài)性等特征。另外，城市和鄉(xiāng)村有自己的環(huán)境，而把它們納入環(huán)境的范疇，不符合邏輯。建議在開展《環(huán)境保護法》的下一步修訂工作時，予以糾正。
3基本政策：明確規(guī)定環(huán)境問題的解決思路和方法
【《決定》亮點】
《決定》在闡述改革的重要意義和指導思想時指出，“堅持發(fā)展仍是解決我國所有問題的關鍵這個重大戰(zhàn)略判斷”；在闡述全面深化改革的總目標時，《決定》要求必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。
【修法建議】
由于環(huán)境保護問題是發(fā)展過程中產(chǎn)生的，因此，《決定》堅持的基本判斷應當?shù)玫健董h(huán)境保護法》下一步修訂工作的呼應。
在《環(huán)境保護法》下一步的修訂工作中，應當在基本政策（《環(huán)境保護法》修訂三審稿第四條）部分明確規(guī)定環(huán)境問題的解決思路和方法，即“國家堅持把環(huán)境保護納入發(fā)展的總進程予以統(tǒng)籌考慮的戰(zhàn)略，堅持用發(fā)展來解決環(huán)境保護問題”的思路。
4基本權(quán)利：明確規(guī)定公民享有適宜環(huán)境的權(quán)利
【《決定》亮點】
作為一個推進政治、經(jīng)濟、社會、文化和生態(tài)文明建設的國家，在環(huán)境基本法的制定方面，不明確宣告或者認可公民的環(huán)境權(quán)，是不利于公民在生態(tài)文明建設方面的主動性和參與積極性的。缺乏公民主動的參與和支持，任何建設都是一句空話?！稕Q定》提出，讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。
【修法建議】
在《環(huán)境保護法》下一步的修訂工作中，應宣告公民有享受適宜環(huán)境的權(quán)利，指出公民不僅有權(quán)享受改革開放帶來的經(jīng)濟和社會發(fā)展成果，還有權(quán)享受與經(jīng)濟和社會發(fā)展水平相匹配的生態(tài)文明成果，如清潔的水和空氣等。只有這樣，才能使發(fā)展更有意義，更有價值，也更有前途。
5基本原則：明確提出環(huán)境保護各方合作或者協(xié)作原則
【決定亮點】
在社會管理規(guī)則方面，環(huán)境保護工作開展得好不好，除了取決于建立自上而下的科學管制制度和機制外，還要發(fā)揮各方平等的參與和合作作用。在市場經(jīng)濟、社會管理創(chuàng)新和促進和諧關系的國家，合作精神和合作原則應當?shù)玫阶畲蟪潭鹊陌l(fā)揚。
《決定》指出“讓一切勞動、知識、技術(shù)、管理、資本的活力競相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會財富的源泉充分涌流”，“充分發(fā)揮人民群眾積極性、主動性、創(chuàng)造性”。
《決定》采納國際通行的準則，提出應堅持誰使用資源誰就付費、誰受益誰就補償和誰污染環(huán)境誰破壞生態(tài)誰就付費原則，具有全面性。
【修法建議】
在開展《環(huán)境保護法》下一步的修訂工作時，應明確提出環(huán)境保護的各方合作或者協(xié)作原則，為環(huán)境保護的國際合作，為國內(nèi)不同性質(zhì)的法律主體之間和不同所有制的經(jīng)濟成分之間開展環(huán)境保護的合作，激發(fā)各方面環(huán)境保護事業(yè)的主動性和創(chuàng)造性，奠定基礎。
而《環(huán)境保護法》修訂三審稿僅規(guī)定了“污染者擔責”的原則，忽視了其他責任原則，給人一種《環(huán)境保護法》的立法規(guī)制重點仍然在污染控制領域而忽視生態(tài)和資源保護的片面印象。在開展《環(huán)境保護法》下一步的修訂工作時，應當解決這個問題。
6監(jiān)管體制：改革環(huán)境保護管理體制，明確黨政同責，建立生態(tài)環(huán)境損害終生追究制
【《決定》亮點】
《決定》指出，緊緊圍繞建設美麗中國深化生態(tài)文明體制改革，改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制，健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護的體制機制，推動形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設新格局。
生態(tài)文明的建設，在社會主義中國，關鍵在黨和政府。全國多發(fā)霧霾的事實提醒我們，黨和政府的管理體制和機制目前急需健全。
在體制方面，按照法律規(guī)定，地方政府對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責。一旦出了環(huán)境污染事件或者事故，受到處罰的往往是政府系統(tǒng)的監(jiān)管人員，而地方黨委領導往往不涉及具體事情的監(jiān)管，因此難以受到責任追究，即使因為重特大事故受到牽連，也只是作出深刻檢查，難以涉及警告、記過、記大過等行政處罰，更不會被追究刑事責任。縱觀以前處理的很多環(huán)境污染事故，很少能夠處理到省市縣委書記的。
無責任追究機制就不會引起黨委對環(huán)境保護工作的重視，而環(huán)境保護工作是功在當代、利在千秋的大事，因此必須借鑒安全生產(chǎn)的經(jīng)驗，將各級地方黨委納入環(huán)境保護的責任體系。同時，也應當建立各方各司其責、齊抓共管的大環(huán)境保護體系，將環(huán)境保護納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的主戰(zhàn)場予以通盤考慮，避免環(huán)境保護僅是環(huán)境保護部門事情的現(xiàn)象。
《決定》提出，“完善發(fā)展成果考核評價體系，糾正單純以經(jīng)濟增長速度評定政績的偏向，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過剩……等指標的權(quán)重”，“對限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核”。
【修法建議】
在開展《環(huán)境保護法》下一步修訂工作時，可以按照《決定》提出的“以更大決心沖破思想觀念的束縛、突破利益固化的藩籬”，在環(huán)境保護監(jiān)管體制部分（《環(huán)境保護法》修訂三審稿第10條）明確規(guī)定，“環(huán)境保護工作實行黨政同責、一崗雙責、齊抓共管，堅持管行業(yè)必須管環(huán)保，管業(yè)務必須管環(huán)保，管生產(chǎn)經(jīng)營必須管環(huán)保，建立黨政齊抓共管、部門依法監(jiān)管、企業(yè)全面負責、群眾積極參與，社會廣泛支持的環(huán)境保護工作體系。”
如有可能，將第六條的規(guī)定“地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責”，改為“地方各級黨委和人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責”，把地方黨委也納入環(huán)境保護的責任體系。
另外，還應當按照《決定》的要求，明確規(guī)定對領導干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計，施行生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制。只有建立全面的責任體系，才能破解環(huán)境保護工作看起來重要、干起來不要、忙起來不管的尷尬難題。
7 保護制度：實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復制度
【《決定》亮點】
在具體制度的構(gòu)建方面，《決定》提出要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，實施主體功能區(qū)制度，建立國土空間開發(fā)保護制度，探索編制自然資源資產(chǎn)負債表制度，實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度，建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護的市場化制度。
【修法建議】
對照《決定》，《環(huán)境保護法》修訂三審稿具有如下欠缺：
一是環(huán)境產(chǎn)權(quán)，尤其是環(huán)境容量權(quán)（如節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)）的占有、使用、收益和處分權(quán)能規(guī)定缺乏，不利于社會資本在環(huán)境保護領域的投資運營。
二是缺乏能源、水、土地節(jié)約集約使用制度，該法作為基本法對環(huán)境與資源保護領域所有活動的指導作用沒有得到凸顯。
三是生態(tài)功能區(qū)制度缺乏，自然資源以及生態(tài)功能的用途管制制度沒有得到確立，不利于各地嚴格按照主體功能區(qū)定位推動地方經(jīng)濟和社會發(fā)展。
四是鼓勵環(huán)境保護市場化的社會化投資、社會化資本運營和第三方治理的制度欠缺，不利于彌補政府環(huán)境保護精力和財力有限的缺憾。
五是仍然采用“按照國家有關規(guī)定繳納排污費”的措辭而非“按照有關規(guī)定繳納排污稅費”，與《決定》的“推動環(huán)境保護費改稅”要求不一致。
另外，環(huán)境稅費制度設計不完善，高耗能、高污染產(chǎn)品及部分高檔消費品目前沒有明確被納入征收范圍，不利于倡導環(huán)境友好型和資源節(jié)約型的生活模式。
8 保護機制：增強國家采取財政、稅收、價格、政府采購等方面政策措施的可操作性
【《決定》亮點】
《決定》提出，完善主要由市場決定價格的機制，推進水、石油、天然氣、電力等領域價格改革，放開競爭性環(huán)節(jié)價格；加快自然資源及其產(chǎn)品價格改革，全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復效益；強化節(jié)能節(jié)地節(jié)水、環(huán)境、技術(shù)、安全等市場準入標準，建立健全防范和化解產(chǎn)能過剩長效機制；建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護修復和污染防治區(qū)域聯(lián)動機制；建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警機制，對水土資源、環(huán)境容量和海洋資源超載區(qū)域?qū)嵭邢拗菩源胧?；建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價機制，提高工業(yè)用地價格；堅持誰受益、誰補償原則，完善對重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償機制，推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補償制度。
【修法建議】
可以說，《決定》對環(huán)境保護的價格、信用、市場準入、生態(tài)補償、集約節(jié)約使用和預警機制作了具體的闡述。
但是，《環(huán)境保護法》修訂三審稿卻僅簡單規(guī)定“國家采取財政、稅收、價格、政府采購等方面的政策和措施，支持……發(fā)展”，一語帶過，可操作性差，需在下一步的修訂工作中予以充實。
9 保障措施：應為環(huán)境保護的國有資本和社會資本投資運營提供政策支持
【《決定》亮點】
關于投資的保障，《決定》指出，國有資本投資運營要服務于國家戰(zhàn)略目標，更多投向保護生態(tài)環(huán)境等關系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域。
《決定》允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎設施投資和運營。
關于執(zhí)法力量的保障方面，《決定》針對環(huán)境保護實行屬地監(jiān)管而屬地環(huán)境保護監(jiān)管力量在區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道嚴重不足的現(xiàn)狀，在深化行政執(zhí)法體制改革部分指出，要加強環(huán)境保護、海域海島等重點領域基層執(zhí)法力量。
【修法建議】
從《環(huán)境保護法》修訂三審稿的內(nèi)容特別是第三章“保護和改善環(huán)境”第33條的規(guī)定來看，該要求尚沒有得到體現(xiàn)。
為此，應當修改第33條，規(guī)定“國家采取財政、稅收、價格、政府采購、國有和社會資本投資運營等方面的政策和措施，支持環(huán)境保護技術(shù)裝備、資源綜合利用和環(huán)境服務等環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)的發(fā)展”，為環(huán)境保護的國有和社會資本投資運營提供政策支持。
應當修改《環(huán)境保護法》修訂三審稿第二章“環(huán)境監(jiān)督管理”的內(nèi)容，設置專門條款，明確地方特別是基層環(huán)境執(zhí)法能力的建設方向、要求和標準，改變“讓馬兒跑但馬兒吃不飽無力跑”的現(xiàn)狀。
10各方角色：更多體現(xiàn)社會與公民參與環(huán)境保護
【《決定》亮點】
《決定》在“推進法治中國建設”部分指出，“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”，強調(diào)國家、政府和社會在法治面前的一體性；在加強社會主義民主政治制度建設部分指出，“更加注重健全民主制度、豐富民主形式，從各層次各領域擴大公民有序政治參與，充分發(fā)揮我國社會主義政治制度優(yōu)越性”，這為社會和公民有序參與提供了政策渠道。
縱觀全文，《決定》多次提及社會參與、社會參與監(jiān)督和社會監(jiān)督，提出要堅持黨的群眾路線，建立社會參與機制。
在參與方式方面，《決定》要求“拓寬人民群眾有序參與司法渠道”，社會參與特別是社會參與監(jiān)督應當具有廣泛性，并盡量突出公平性和可操作性。
【修法建議】
從目前的環(huán)境立法來看，體現(xiàn)社會與公民參與法治社會建設的要求非常不充分。
為此，在開展《環(huán)境保護法》的下一步修訂工作時，應當穩(wěn)妥地設計一些社會參與機制，突出社會參與和監(jiān)督的作用。
在參與主體方面，從《環(huán)境保護法》修訂三審稿的規(guī)定來看，第五章的標題為“環(huán)境信息公開和公眾參與”，突出的是公眾的參與。而社會和公眾是有區(qū)別的，社會不僅包括具體的個人，包括個人組成的固定和不固定的群體，還包括企業(yè)、社會組織等新形勢下的法律主體，范圍要比“公眾”廣。《環(huán)境保護法》修訂三審稿的“公眾參與”一詞實際上限定了參與環(huán)境保護的主體范圍，不科學。這也是《決定》通篇沒有采納“公眾”字語而用“社會”一詞的原因。由于“社會”也是一個法律術(shù)語，建議在開展《環(huán)境保護法》的下一步修訂工作時，將第五章的標題改為“環(huán)境信息公開和社會參與”。
從《環(huán)境保護法》修訂三審稿的具體規(guī)定來看，第53條在環(huán)境公益訴訟方面的社會參與司法監(jiān)督規(guī)定有兩個欠缺：一是可以向人民法院提起訴訟的提出主體僅為“依法在民政部登記，專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且信譽良好的全國性社會組織”，把一些地方組織排除在外了。而在全國性社會組織沒有在地方設立分支機構(gòu)的情況下，在地方民政部門依法登記的地方組織比全國性社會組織更能了解當?shù)氐沫h(huán)境污染和生態(tài)破壞情況，更有發(fā)言權(quán)，《環(huán)境保護法》修訂三審稿把他們排除在外，實在不妥。二是何謂“信譽良好”，缺乏一個具體的標準，在實踐中難以認定，建議具體化。
■ 背 景
環(huán)保法與三中全會有不解之緣。
1978年12月18日~22日，中國共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會第三次全體會議在北京舉行，全會作出了實行改革開放的新決策，并提出憲法規(guī)定的公民權(quán)利，必須堅決保障，任何人不得侵犯，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究。在十一屆三中全會精神指引下，中國在加強改革開放和經(jīng)濟建設的同時，開始加強配套的環(huán)境保護法制建設。
1979年9月13日第五屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議原則通過了環(huán)境保護的基本法——《環(huán)境保護法（試行）》，拉開了中國環(huán)境法治的新序幕。這部法設計的一些制度和措施，為現(xiàn)行的《環(huán)境保護法》繼承和發(fā)展，發(fā)揮了重要作用。
2013年11月9日~12日，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議在北京舉行，全會高度評價黨的十一屆三中全會召開35年來改革開放的成功實踐和偉大成就，研究了全面深化改革若干重大問題，提出必須在新的歷史起點上全面深化改革。為此，全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）?！稕Q定》作為指導新時期政治、經(jīng)濟、社會、文化和生態(tài)文明建設改革發(fā)展的綱領性文件，應當在各方面、各領域和各層次得到貫徹落實。
在社會主義中國，黨領導人民制定憲法和法律，黨領導人民執(zhí)行憲法和法律。中央全會通過的決定是黨施行科學化、民主化領導的重要準則，因此，應當?shù)玫胶罄m(xù)立法工作的響應和遵守。從另外一個角度看，黨的決定只有得到立法的認可，才在全社會有可實施力。
目前，《環(huán)境保護法》的修訂已經(jīng)進入四審預備階段，縱觀《環(huán)境保護法》修訂三審稿，很多各方關注的問題，如公益訴訟的設置、排污許可的規(guī)定、權(quán)力機關的監(jiān)督、生態(tài)補償機制的建立、強制措施的采取、環(huán)境保護考核等問題已得到一定程度的解決，其進步之處受到各方首肯。
特別值得指出的是，《決定》提出的生態(tài)文明建設思路、方法和一些措施，《環(huán)境保護法》修訂三審稿已有所考慮，因此，其立法的品格、品味和品行是毋庸置疑的。
但是，《決定》從經(jīng)濟社會統(tǒng)籌改革的角度提出了一些重大改革措施，如產(chǎn)權(quán)改革措施、資本投資運行、稅費和價格改革等，與環(huán)境保護有關，《環(huán)境保護法》三審前難以考慮或者充分考慮。因此，為使《環(huán)境保護法》下一步修訂更加切合改革發(fā)展需要，并為環(huán)境保護領域深化改革開放奠定法制基礎，應當結(jié)合《決定》要求，對《環(huán)境保護法》修訂三審稿的條文作進一步修改。
■ 意義
《決定》雖然屬于綱領性文件，但拿出相當?shù)钠?，從綜合闡述和專門要求兩個方面，對環(huán)境保護工作的創(chuàng)新發(fā)展、科學發(fā)展和民主發(fā)展，作出了詳盡的規(guī)定，難能可貴。但是《環(huán)境保護法》修訂三審稿總體仍然顯得太原則，一些需要具體化的地方，如價格、稅收機制方面，不具體，缺乏可操作性，既不利于十八屆三中全會公報提出的“堅持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，是把權(quán)力關進制度籠子的根本之策”的實現(xiàn)，也不利于簡政放權(quán)，保護社會和公眾的環(huán)境權(quán)益以及與環(huán)境保護有關的經(jīng)濟權(quán)益。
正如十一屆三中全會的召開對《環(huán)境保護法（試行）》的出臺有重要意義，十八屆三中全會的召開對《環(huán)境保護法》的修訂將具有劃時代的指導作用。目前，改革進入攻堅期和深水區(qū)?！稕Q定》是指導深化改革開放渡過攻堅期和深水區(qū)的綱領性文件，作為體現(xiàn)黨和政府環(huán)境保護意志和方法的環(huán)境保護基本法律——《環(huán)境保護法》，其修訂應以《決定》提出的深化改革和協(xié)同發(fā)展要求為主基調(diào)，既應有對以前長效規(guī)定的繼承和發(fā)展，也應有一些適應形勢、激發(fā)活力、鼓勵創(chuàng)新、落實責任、協(xié)同努力的重大改革舉措。因此，《環(huán)境保護法》的下一步修訂工作任務會很艱巨，難度也會增大，但值得期待。
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