黨的十八屆三中全會把握時代、實踐和人民的新要求，就在新的歷史起點上如何系統(tǒng)、有效、實效推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)做出戰(zhàn)略部署，強(qiáng)調(diào)深化生態(tài)文明體制改革，加快生態(tài)文明制度建設(shè)，建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，推動形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局。這是生態(tài)文明建設(shè)里程碑上具有劃時代意義的綱領(lǐng)性文件，它所確定的全面深化生態(tài)文明體制改革的時代背景、主攻方向、戰(zhàn)略重點、推進(jìn)方式和發(fā)展目標(biāo)，形成了生態(tài)文明建設(shè)理論和政策的一系列新的重大突破，是美麗中國與生態(tài)文明建設(shè)的新藍(lán)圖、新路線，是又一次總部署、總動員，必將對社會主義生態(tài)文明建設(shè)產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。
美麗中國夢的新起點：全面深化生態(tài)文明體制改革
全會從全面建成小康社會，進(jìn)而建成富強(qiáng)民主文明和諧的社會主義現(xiàn)代化國家、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢的必然要求出發(fā)，從必須在新的歷史起點上全面深化改革的總基調(diào)出發(fā)，從深化生態(tài)文明體制改革是全面深化改革的重要組成部分和戰(zhàn)略定位出發(fā)，闡明了“中國夢與深化改革”，“美麗中國與生態(tài)文明體制”，“生態(tài)文明體制與生態(tài)文明制度”的關(guān)系，強(qiáng)化了五位一體社會主義建設(shè)事業(yè)總體布局和生態(tài)文明建設(shè)歷史地位。全會指出，全面建成小康社會，進(jìn)而建成富強(qiáng)民主文明和諧的社會主義現(xiàn)代化國家、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，必須在新的歷史起點上全面深化改革。全面深化改革必須“加快發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)、民主政治、先進(jìn)文化、和諧社會、生態(tài)文明”。加快發(fā)展社會主義生態(tài)文明，必須“緊緊圍繞建設(shè)美麗中國深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度，健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制，推動形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局”。
習(xí)近平總書記就全會決定向十八屆三中全會作說明時指出：全會決定起草，突出了5個方面的考慮。一是適應(yīng)黨和國家事業(yè)發(fā)展新要求，落實黨的十八大提出的全面深化改革開放的戰(zhàn)略任務(wù)。二是以改革為主線，突出全面深化改革新舉措。三是抓住重點，圍繞解決好人民群眾反映強(qiáng)烈的問題，回應(yīng)人民群眾呼聲和期待，突出重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。四是堅持積極穩(wěn)妥，設(shè)計改革措施膽子要大、步子要穩(wěn)。五是時間設(shè)計到2020年，按這個時間段提出改革任務(wù)，到2020年在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果。
準(zhǔn)確把握、深刻領(lǐng)會十八屆三中全會建設(shè)生態(tài)文明的精神及其實質(zhì)，也應(yīng)當(dāng)是從這個思維和邏輯視角深化生態(tài)文明建設(shè)發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展路徑、發(fā)展重點和發(fā)展目標(biāo)的認(rèn)識。按照“中國夢——深化改革——生態(tài)文明體制改革——生態(tài)文明制度——生態(tài)文明制度體系”的主線脈絡(luò)深化生態(tài)文明建設(shè)使命觀、方法論。即一，“走向生態(tài)文明新時代，建設(shè)美麗中國，是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢的重要內(nèi)容”； 二，全面深化生態(tài)文明體制改革是全面深化改革新舉措；三，制度建設(shè)是生態(tài)文明體制改革的重點；四，制度體系建設(shè)是生態(tài)文明制度建設(shè)的系統(tǒng)措施；五，形成更加成熟更加定型的生態(tài)文明制度是關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得的決定性成果”。
生態(tài)文明制度建設(shè)是深化生態(tài)文明體制改革的核心
全會指出，緊緊圍繞建設(shè)美麗中國深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度。制度是人類社會為資源、權(quán)力、價值和利益分配而形成的各種規(guī)則總和，它可分為正式制度和非正式制度。前者具有強(qiáng)制性、階段性特點，它的創(chuàng)新通過立法形式或即時完成；非正式制度具有自發(fā)性、非強(qiáng)制性、廣泛性和持續(xù)性的特點，如倫理文化、約定俗成等。通過正式法律創(chuàng)新形式，可以把原來屬于非正式制度的社會規(guī)范轉(zhuǎn)化為正式的法律規(guī)范。
習(xí)近平總書記指出，“只有實行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障”。加快生態(tài)文明制度建設(shè)，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，是建設(shè)生態(tài)文明、實現(xiàn)美麗中國夢的制度保障和路徑選擇。需要指出，加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)，必然形成推動全社會進(jìn)步的制度紅利。
第一，法律制度是生態(tài)文明制度建設(shè)的根本保障。法律制度是指運用法律規(guī)范來調(diào)整各種社會關(guān)系時所形成的各種制度。生態(tài)文明制度建設(shè)，必須由法律制度實現(xiàn)對生態(tài)文明制度的根本保障。十八屆三中全會指出，“建設(shè)法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”。生態(tài)文明法律制度的建立，也應(yīng)在完善生態(tài)立法、規(guī)范生態(tài)執(zhí)法、嚴(yán)格生態(tài)司法、完善公眾參與制度等方面，形成重大突破。以近日全國人大常委會五年立法規(guī)劃公布為例，在68件立法項目中，修改土地管理法、環(huán)境保護(hù)法、大氣污染防治法、水污染防治法等，制定土壤污染防治法、核安全法等，有11項涉及生態(tài)文明建設(shè)。這表明，未來一段時期內(nèi)，立法和法律制度建設(shè)將成為生態(tài)文明制度建設(shè)的硬性表征，生態(tài)立法進(jìn)度將明顯加快。
第二，政策機(jī)制是生態(tài)文明制度建設(shè)活的靈魂。全會針對我國生態(tài)文明建設(shè)過程中存在的問題，對生態(tài)文明制度建設(shè)提出了新思路、新部署，提出了加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)的若干政策機(jī)制和管理舉措。這其中，健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制和完善自然資源監(jiān)管體制，是全會所提出的完善生態(tài)文明政策機(jī)制制度的重大改革。我們應(yīng)當(dāng)高度重視政策機(jī)制制度在生態(tài)文明制度建設(shè)中的靈魂作用，以更大的政治勇氣和智慧，不失時機(jī)地深化生態(tài)文明體制和制度改革，堅決破除一切妨礙生態(tài)文明建設(shè)的思想觀念和體制機(jī)制弊端。
建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系是生態(tài)文明建設(shè)的落腳點
全會指出，“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制”。這表明，全會把資源產(chǎn)權(quán)、用途管制、生態(tài)紅線、有償使用、生態(tài)補(bǔ)償、管理體制等內(nèi)容充實和強(qiáng)化到了生態(tài)文明制度體系中來。需要說明，黨的十八大強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)，指出保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度，提出了一系列涵蓋體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎懲機(jī)制，國土空間開發(fā)保護(hù)制度、耕地保護(hù)制度、水資源管理制度、環(huán)境保護(hù)制度、資源有償使用制度、生態(tài)補(bǔ)償制度和環(huán)境損害賠償制度等一系列生態(tài)文明制度。它們是生態(tài)文明制度體系建設(shè)十分重要的組成部分。
此外，法律制度體系建設(shè)要注意3個方面的問題：
一是科學(xué)立法體系。要確保生態(tài)文明建設(shè)有法可依，在指導(dǎo)思想上實現(xiàn)轉(zhuǎn)變，努力推動生態(tài)文明建設(shè)立法從“生態(tài)環(huán)境保護(hù)要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)”原則向“生態(tài)環(huán)境保護(hù)優(yōu)先”原則轉(zhuǎn)變，切實改變生態(tài)保護(hù)從屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的被動地位。要加速實現(xiàn)從重點強(qiáng)調(diào)立法的數(shù)量和速度，向更加注重生態(tài)文明建設(shè)立法的質(zhì)量和效果的轉(zhuǎn)變。要把人民群眾享有的環(huán)境權(quán)作為一種普遍權(quán)利，切實面對我國生態(tài)環(huán)境發(fā)展的嚴(yán)峻性，主動回應(yīng)人民關(guān)切。
二是堅持依法行政執(zhí)行體系。要整合執(zhí)法主體，推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題。要建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制。
三是公正司法體系。要嚴(yán)懲生態(tài)環(huán)境違法犯罪行為，堅決維護(hù)生態(tài)安全。要嚴(yán)厲懲治國家工作人員玩忽職守、濫用職權(quán)行為。要完善環(huán)境公益訴訟，推進(jìn)環(huán)境公益訴訟，維護(hù)人民群眾環(huán)境基本權(quán)益。
這里著重就自然資源產(chǎn)權(quán)、用途管制、生態(tài)紅線以及改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制作闡述。
第一，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。產(chǎn)權(quán)是所有制的核心。習(xí)近平總書記指出，“我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)中存在的一些突出問題，一定程度上與體制不健全有關(guān)，原因之一是全民所有自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)人不到位，所有權(quán)人權(quán)益不落實。針對這一問題，全會決定提出健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制的要求。”全會要求，對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。
自然資源產(chǎn)權(quán)制度的關(guān)鍵是明晰自然資源產(chǎn)權(quán)，并通過合理定價反映自然資源的真實成本，使市場同樣在生態(tài)環(huán)境資源的配置中起決定作用；資源性產(chǎn)品的價格應(yīng)該包括兩個方面：一是市場供求和資源稀缺程度所反映的產(chǎn)品的市場價格；二是資源性產(chǎn)品對生態(tài)系統(tǒng)影響所體現(xiàn)的生態(tài)價值。因此，“產(chǎn)權(quán)——產(chǎn)權(quán)制度——價格機(jī)制”也應(yīng)當(dāng)是健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度的主線脈絡(luò)。全會決定實行資源有償使用制度，加快自然資源及其產(chǎn)品價格改革，全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態(tài)環(huán)境損害成本和修復(fù)效益。其前提就是明晰自然資源產(chǎn)權(quán)。
第二，健全自然資源用途管制制度。它指的是由資源主管部門用科學(xué)的方法遵循科學(xué)的規(guī)律來規(guī)劃資源用途，要求資源的所有者、使用者嚴(yán)格按確定的用途和條件使用資源的一種制度。習(xí)近平總書記指出，“國家對全民所有自然資源資產(chǎn)行使所有權(quán)并進(jìn)行管理和國家對國土范圍內(nèi)自然資源行使監(jiān)管權(quán)是不同的，前者是所有權(quán)人意義上的權(quán)利，后者是管理者意義上的權(quán)力。這就需要完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責(zé)，使國有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人和國家自然資源管理者相互獨立、相互配合、相互監(jiān)督”。
第三，劃定生態(tài)保護(hù)紅線。生態(tài)紅線是指為維護(hù)國家或區(qū)域生態(tài)安全和可持續(xù)發(fā)展，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)完整性和連通性的保護(hù)需求，劃定需實施特殊保護(hù)的區(qū)域。生態(tài)紅線主要分為重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)（脆弱區(qū)）和生物多樣性保育區(qū)等。在傳統(tǒng)意義上，生態(tài)紅線更類似于發(fā)達(dá)國家的生態(tài)用地概念。全會指出，堅定不移實施主體功能區(qū)制度，建立國土空間開發(fā)保護(hù)制度，嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展，建立國家公園體制。建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，對水土資源、環(huán)境容量和海洋資源超載區(qū)域?qū)嵭邢拗菩源胧Ａ?xí)近平總書記高度重視生態(tài)紅線建設(shè)，多次強(qiáng)調(diào)要牢固樹立生態(tài)紅線的觀念。今年5月24日，習(xí)近平總書記在主持中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時強(qiáng)調(diào)，在整體謀劃國土空間開發(fā)布局時，要牢固樹立生態(tài)紅線的觀念，劃定并嚴(yán)守生態(tài)紅線。
第四，改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制。全會指出，建立和完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度，獨立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法。建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)和污染防治區(qū)域聯(lián)動機(jī)制。健全國有林區(qū)經(jīng)營管理體制，完善集體林權(quán)制度改革。及時公布環(huán)境信息，健全舉報制度，加強(qiáng)社會監(jiān)督。完善污染物排放許可制，實行企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度。對造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者嚴(yán)格實行賠償制度，依法追究刑事責(zé)任。
改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制，最重要的管理效能是要建立并完善適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)新要求的環(huán)境管理體制，使環(huán)境管理從被動應(yīng)對向主動防控轉(zhuǎn)變，從控制局地污染向區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控轉(zhuǎn)變，從單純防治一次污染物向既防治一次污染物又防治二次污染物轉(zhuǎn)變，從單獨控制個別污染物向多種污染物協(xié)同控制轉(zhuǎn)變。
學(xué)習(xí)貫徹十八屆三中全會精神是一項重要而緊迫的政治任務(wù)。我們要立足推進(jìn)生態(tài)文明、建設(shè)美麗中國、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢這一歷史使命，按照全會提出的加快生態(tài)文明制度建設(shè)的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)、重大原則，將全會描繪的建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系建設(shè)的新藍(lán)圖、新論斷、新舉措，戰(zhàn)略重點、主攻方向、工作機(jī)制，注重系統(tǒng)性、協(xié)同性，一項一項落到實處，興起社會主義生態(tài)文明建設(shè)的新高潮，開創(chuàng)生態(tài)文明現(xiàn)代化建設(shè)新格局。
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