■ 項(xiàng)目檔案
法規(guī)立項(xiàng)論證，從原來(lái)的“政府報(bào)什么，人大審什么”，調(diào)整為市人大有關(guān)工作機(jī)構(gòu)先行介入，綜合論證立法的必要性、可行性及立法思路。此系五年來(lái)，本屆市人大常委會(huì)立法的突出變化之一?！侗本┦兴廴痉乐螚l例》即為立項(xiàng)論證制度實(shí)施后，首個(gè)制定的地方性法規(guī)。
迄今為止，《北京市水污染防治條例》已頒布實(shí)施近兩年。該部法規(guī)改變了北京市水污染防治的總體思路，即從原來(lái)的“無(wú)害化”治污，轉(zhuǎn)向了“資源化”治污；破解了水污染治理各自為戰(zhàn)的困局，確定了城鄉(xiāng)水流域統(tǒng)籌治理的原則。同時(shí)，法規(guī)大幅提高了超標(biāo)排污的處罰力度，違法者面臨相當(dāng)于原標(biāo)準(zhǔn)12倍的高額罰款；并將水污染損害賠償案件納入了法律援助范圍。
■ 時(shí)間表
2008年10月
啟動(dòng)立法立項(xiàng)論證
2009年9月
草案征集意見(jiàn)
2009年12月
首次審議
2010年9月
二次審議
2010年11月
表決通過(guò)
2011年3月1日起
頒布實(shí)施
【開(kāi)欄語(yǔ)】
本月22日，北京市第十四屆人民代表大會(huì)第一次會(huì)議將召開(kāi)。屆時(shí)，本屆即第十三屆市人大代表任期屆滿，結(jié)束五年履職。五年來(lái)，本屆人大常委會(huì)制定了《水污染防治條例》、《生活垃圾管理?xiàng)l例》、《食品安全條例》等一系列民生類法規(guī)，改變了北京，改變了我們的生活。即日起，本報(bào)推出“立法背后的故事”系列報(bào)道，由參與上述民生類法規(guī)制定的市人大代表、市人大常委會(huì)委員，講述法規(guī)的“出籠”過(guò)程，回顧五年北京法治進(jìn)步的進(jìn)程。
王燦發(fā) 北京市人大代表，著名環(huán)境法專家
1月10日，距離北京市第十四屆人民代表大會(huì)第一次會(huì)議開(kāi)幕還有12天。連任的市人大代表、中國(guó)政法大學(xué)教授王燦發(fā)開(kāi)始準(zhǔn)備議案——提請(qǐng)市政府按照《北京市水污染防治條例》(簡(jiǎn)稱《條例》)第六十八條的規(guī)定，制定綜合利用雨水和再生水的具體管理辦法。
他強(qiáng)調(diào)，《條例》是五年來(lái)市人大的立法亮點(diǎn)之一，“不論是立法體制，還是法規(guī)內(nèi)容，都有很多創(chuàng)新。比如開(kāi)了法規(guī)立項(xiàng)論證先河，打破了部門(mén)立法格局；明確了從無(wú)害化轉(zhuǎn)向資源化的治污方向，以及治污納入法律援助范圍等等，具備非常高的可操作性”。
契機(jī)
打響水資源保衛(wèi)戰(zhàn)
作為市人大城建環(huán)保委委員，王燦發(fā)回憶說(shuō)，2008年1月，在市十三屆人大一次會(huì)議上，176名代表聯(lián)名提交建議——“早日還清北運(yùn)河”。代表們關(guān)于“還清北運(yùn)河”的呼聲，打響了一場(chǎng)水資源保衛(wèi)戰(zhàn)，也拉開(kāi)《北京市水污染防治條例》的立法前奏。
當(dāng)時(shí)，北京市調(diào)整水污染的法規(guī)是制定于2002年的《北京市實(shí)施〈水污染防治法〉辦法》。王燦發(fā)說(shuō)，事實(shí)表明，這部法規(guī)已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足北京市的治污需求。
從1997年到2008年，北京連續(xù)10余年干旱，水資源入不敷出，只得超采地下水，結(jié)果導(dǎo)致超采的地下水超過(guò)56億立方米，相當(dāng)于抽干2800個(gè)昆明湖。“如果北京不加大再生水利用率，近80%的用水都靠地下水，將導(dǎo)致地面下沉。”王燦發(fā)說(shuō)。
同時(shí)，由于連年少雨，河湖補(bǔ)水只能采用城市污水處理廠的退水和再生水，導(dǎo)致北京幾乎沒(méi)有一條干凈的河流。2009年，市人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組展開(kāi)執(zhí)法檢查，王燦發(fā)參與其中，“除了京密引水渠、圓明園湖、昆明湖、北海等大家較重視的水域，不少河溝很臭很黑”，他回憶說(shuō)。
執(zhí)法檢查報(bào)告證明了水污染的嚴(yán)峻形勢(shì)：大部分河道幾乎沒(méi)有環(huán)境容量和納污能力。在2008年監(jiān)測(cè)的全市有水河流(共82條)中，四類、五類和劣五類水質(zhì)河道長(zhǎng)度占到監(jiān)測(cè)總長(zhǎng)度的44.1%。城市中、下游地區(qū)大部分仍為劣五類水體，下游河湖仍然存在著黑臭現(xiàn)象。
其中，流域面積覆蓋了整個(gè)中心城以及5個(gè)新城的北運(yùn)河水系，幾乎成為承擔(dān)城市排污功能的納污水系，2007年流域水質(zhì)為劣五類的河段比例，高達(dá)77.7%。
王燦發(fā)說(shuō)，2008年6月1日，修訂后的上位法《水污染防治法》頒布實(shí)施，2002版《北京市實(shí)施〈水污染防治法〉辦法》迎來(lái)重修契機(jī)。
創(chuàng)新
改變“部門(mén)立法”格局
提起當(dāng)年，市人大法制委副主任委員張引說(shuō)，2008年2月，《中華人民共和國(guó)水污染防治法》審議通過(guò)后，重修2002版《北京市實(shí)施〈水污染防治法〉辦法》就納入了日程，并被列為首批6個(gè)法規(guī)立項(xiàng)論證項(xiàng)目之一。
據(jù)媒體報(bào)道，我國(guó)國(guó)家層面的立法項(xiàng)目80%以上是由政府部門(mén)提出的。這一“部門(mén)立法”格局，難免導(dǎo)致個(gè)別部門(mén)或?yàn)閿U(kuò)大自身權(quán)力，積極立法；或?yàn)橥菩豆芾碡?zé)任，推遲立法或不立法。
張引說(shuō)，為改變“政府報(bào)什么，人大審什么”的局面，發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，從2008年起，市人大常委會(huì)啟動(dòng)法規(guī)立項(xiàng)論證試驗(yàn)。市政府提出的立項(xiàng)報(bào)告，常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)須就立法的必要性、可行性、主要問(wèn)題和突出矛盾等，采取座談會(huì)、社會(huì)調(diào)查、聽(tīng)證會(huì)等多種形式，聽(tīng)取人大代表、專家學(xué)者、社會(huì)團(tuán)體、群眾及政府有關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)，涉及問(wèn)題復(fù)雜的，還要召開(kāi)立項(xiàng)論證會(huì)，然后提出立項(xiàng)論證報(bào)告，作為法規(guī)起草的前提和基礎(chǔ)。
既是著名環(huán)保法專家、又是市人大城建環(huán)保委委員，王燦發(fā)參加了重修2002版《北京市實(shí)施〈水污染防治法〉辦法》的立項(xiàng)論證會(huì)。會(huì)上，他提出，北京需要的不是一部基于上位法的《實(shí)施辦法》，而是一部新的水污染防治條例。
他說(shuō)，上位法提出了水污染防治“堅(jiān)持預(yù)防為主、防治結(jié)合、綜合治理”的原則。但北京迫在眉睫的問(wèn)題有兩個(gè)：城市“解渴”、水系清污。僅靠上位法確定的“污水無(wú)害化”原則，不能同時(shí)解決兩大難題。
《北京市實(shí)施〈水污染防治法〉辦法》的立項(xiàng)論證，貫穿2008年大半年。政府部門(mén)最初提出的立項(xiàng)報(bào)告，還停留在修訂《實(shí)施辦法》層面。而立項(xiàng)論證最終結(jié)果，采納了王燦發(fā)的觀點(diǎn)。在論證報(bào)告中，市人大建議將修訂《實(shí)施辦法》調(diào)整為制定新《條例》。
張引說(shuō)，立項(xiàng)論證不僅確定了從無(wú)害化向資源化轉(zhuǎn)化這一北京水污染防治的總體思路，還帶來(lái)了另一個(gè)變化，新《條例》的起草單位由環(huán)保局一家，變?yōu)樗畡?wù)局等多個(gè)部門(mén)共同制定。
突破
治污納入法律援助范圍
1998年，王燦發(fā)在中國(guó)政法大學(xué)創(chuàng)立了全國(guó)第一個(gè)民間的向污染受害者提供法律援助的機(jī)構(gòu)——污染受害者法律幫助中心。2002年，中心受理了一起懷柔區(qū)懷河污染投訴，給他留下深刻印象。
他說(shuō)，當(dāng)年，懷河下游不少養(yǎng)鴨子的農(nóng)戶，鴨子突然患了“傳染病”，嘴、腳潰爛，農(nóng)戶懷疑跟懷河水質(zhì)有關(guān)。中心提取了懷河下游水樣，檢測(cè)表明，水質(zhì)中堿含量嚴(yán)重超標(biāo)。追根溯源，懷河上游一家養(yǎng)豬場(chǎng)，使用堿消毒，廢水排入懷河，導(dǎo)致鴨子“中毒”。
提起訴訟后，養(yǎng)鴨子的農(nóng)戶均獲賠償。“但如沒(méi)有中心的檢測(cè)結(jié)果，單靠農(nóng)戶自己，沒(méi)有能力調(diào)查取證”， 王燦發(fā)說(shuō)，為保護(hù)無(wú)數(shù)“養(yǎng)鴨農(nóng)戶”的權(quán)益，起草國(guó)家《水污染防治法》時(shí)，他提出“環(huán)保部門(mén)支持受害者提起訴訟”、“共同訴訟”、“水污染損害是由第三人造成的，排污方先行承擔(dān)賠償責(zé)任”等觀點(diǎn)。
歷經(jīng)三次立法協(xié)調(diào)會(huì)，國(guó)家《水污染防治法》最終保留了王燦發(fā)的觀點(diǎn)。
但在《條例》一審稿中，王燦發(fā)沒(méi)找到上述向水污染受害者傾斜的條款，他提出“追加”建議。
《條例》二審稿出現(xiàn)了“追加”條款，并一直沿用到最終的表決稿。
《條例》明確規(guī)定，“環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)和有關(guān)社會(huì)團(tuán)體可依法支持因水污染受到損害的當(dāng)事人向法院提起訴訟，并在確定污染源、污染范圍及污染造成的損失等事故調(diào)查方面為當(dāng)事人提供支持”；“本市的法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)將經(jīng)濟(jì)困難公民因水污染受到損害請(qǐng)求賠償?shù)陌讣?，納入法律援助的事項(xiàng)范圍”。
“比國(guó)家上位法的力度還大”，王燦發(fā)評(píng)價(jià)說(shuō)，“上位法僅要求，環(huán)保部門(mén)支持訴訟，屬‘鼓勵(lì)’性質(zhì)，但北京地方條例已將此作為環(huán)保部門(mén)的義務(wù)。而且，水污染納入法律援助范圍，這已顯露出環(huán)保公益訴訟的雛形，在全國(guó)立法中獨(dú)樹(shù)一幟”。
留 聲
《北京市水污染防治條例》的制定，是本屆市人大常委會(huì)改進(jìn)立法工作的一次重要嘗試和實(shí)踐。立法堅(jiān)持了“針對(duì)問(wèn)題立法、立法解決問(wèn)題”的原則，較早啟動(dòng)了立法論證工作，首次采取“兩審三通過(guò)”的審議程序，提高了立法工作的質(zhì)量。這項(xiàng)法規(guī)較好地處理了水污染防治、水資源開(kāi)發(fā)利用、水生態(tài)保護(hù)的關(guān)系。——北京市人大常委會(huì)主任杜德印
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